论文关键词：村委会选举村民委员会选举法法律对策

论文摘要：完善村委会选举的法律对策包括：制定《中华人民共和国村民委员会选举法》，使选举活动有法可依；加强县乡政府对选举工作人员进行培训的职能，弱化其对村委会选举的干预职能；建立选举争端解决机制，公正及时地处理选举过程中及选举后出现的争议和问题；明确村民选举中的法律责任；在村委会选举中，应贯彻“尊重多数、保护少数”的原则，防止出现村民范围内的“多数人暴政”现象；健全完善选举中的关键环节，使村委会选举做到公正、公平和规范。

一．村委会选举存在的问题

1．村民委员会选举法缺位，导致村委会选举无法可依。村民自治的核心内容在于民主选举村委会成员，然而我国立法部门目前却没有制定村民委员会选举法，导致村委会选举在实践中处于无法可依的状态。尽管村民委员会组织法(以下简称《村组法)第l4条规定，具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定，实践中许多省、自治区、直辖市也制定了本区域的村民委员会选举办法，但毕竟立法高度不够，难以保证我国村委会选举在法制上的统一性。况且各省、自治区、直辖市人大常委会主持制定村委会选举办法的人员专业素质参差不一，导致立法的质量良莠不齐，甚至背离了村民自治的初衷。

2．基层政府参与选举过程中的超越职权问题。《地方各级人民代表大会和政府组织法第8条和第9条分别规定了县级以上人大l5项职权、县级人大常务委员会l3项职权和乡级人大的l3项职权。第59条和第6l条分别规定了县、乡镇政府的7项职权。按照依法行政的原则，县乡政府并无组织、领导村委会选举的权利。《村组法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委会的工作给予指导、支持和帮助。此处所讲的指导清晰地指向村委会的工作，而非指导全体村民、村民大会和村民代表大会。然而实践中，很多人以为此处的指导包括对村委会选举的指导，因此许多地方性法规将村委会选举纳入地方政府的工作。例如江苏省村委会选举办法第4条规定：村民委员会换届选举工作由省人民政府统一部署，市、县、区、乡镇人民政府组织实施，日常工作由地方各级人民政府民政部门承担。这明显违反公权力“法未授权皆禁止”的行政法原则。

3．村民选举中普遍存在的贿赂、胁迫和弄虚作假等问题。由于村委会负责人具有很大的权利寻租空间，故一些村民为赢得选举不惜铤而走险。笔者走访发现，某些村民利用自己的经济优势，在选举过程中承诺，谁选自己便给谁50元钱，有些人承诺谁投自己的票，便可到自家开的饭店免费吃喝三天，等等。这种行为导致选举成为赤裸裸的“烧钱”比赛。另外，某些村庄黑社会团伙或者比较迷信暴力的某些村民利用自己的威势，对选民进行威胁，迫使对方投自己的票。此外还有在选票统计中弄虚作假，骗取多数票的现象。由于我国《刑法》规定的破坏选举罪仅适用于人大代表选举而不适用于村委会选举，根据罪刑法定原则，村委会选举过程中有贿赂、胁迫、弄虚作假的并不算犯罪。因而，一些人利用法律盲区，肆无忌惮地践踏选举规则。

二．完善村民委员会选举的法律对策

1．制定《中华人民共和国村民委员会选举法》，使选举活动有法可依。村委会选举是我国9亿农民的大事，然而目前规范村委会选举的法律惟有《村组法涉及村委会选举，且仅有6条，共500字，对9亿村民行使民主权利显然形成重大障碍，兹事体大，笔者建议尽快制定《村民委员会选举法。《村委员会选举法》出台后，省、自治区、直辖市应当尽快制定与《村民委员会选举法》配套的实施细则，各村根据该法，实施细则的精神制定本村《村委会选举办法，最终形成规范的立法体系。

2．加强县乡政府对选举工作人员进行培训的职能，弱化其对村委会选举的干预职能。公共选择理论认为，民主所发挥的功能是让创造它的团体和个人能在制度里扮演角色。村民是中国社会中最具自主性和独立性的阶层，其完全可以凭一己之力选出自己的领导组织。由于缺乏选举传统，目前村民对选举技术并非十分熟谙，这就需要县乡政府工作人员对其进行系统培训，以为群众喜闻乐见的形式使村民了解民主政治的价值、含义、渊源及其历史，民主与选举的关系，选举的历史和具体操作技术，使广大村民如同了解乡村红白喜事那样熟知选举的全部过程以及程序。

在选举过程中，县乡政府切不可委派、指定或授意，而应将重点放在人员培训方面。在培训中克服重原则轻细节重习惯轻规范的弊病。爱因斯坦说过：“涉及公平正义的事情，是没有大小之分的。”因此，培训工作一定做到事无巨细精益求精。

3．建立选举争端解决机制，公正及时地处理选举过程中及选举后出现的争议和问题。由于乡村利益的冲突性质村内利益多元化以及选举技术粗糙等原因，村民选举过程中引发的争议可谓层出不穷。这就需要一个独立、中立的专门机构对此问题作出裁决。然而现实中，由于村民选举法的缺位，村民选举中缺乏这样的救济机制。笔者认为，在目前因无法可依，法院对村民选举过程中的争议不受理的情况下，应在县、乡级政府建立村委会选举仲裁委员会作为选举争议处理的机构。仲裁委员会由县、乡人民代表大会常委或主席团成员组成。同时建立回避制度，即仲裁成员与仲裁事项或当事人有利害关系的，当事人有权申请其回避，县、乡人大负责人亦可依职权对其作出回避决定。当事人不服乡级村民选举仲裁委员会裁决的，应在规定时限内，向县级仲裁委申诉。县级仲裁委作出的裁决为最终裁决。

4。明确村民选举中的法律责任。由于我国村民选举的法律制度不健全，农村村委会选举中广泛存在以贿赂、威胁、舞弊等形式进行竞选的行为。l4此外选举机构操纵选举政府机构罢免民选村委会成员等情况也屡见不鲜。尽管选举实践中存在一些阴暗面，然而我国现成的制度法中却无相应的法律责任对其进行规制。笔者认为，在村委会选举法未出台的情况下，应通过地方性法规，县、乡自定政策、村规民约等形式来弥补立法上的缺位，以增强对选举中违规行为的约束力。

首先应对县、乡指导选举的机构和工作人员进行规范，规定存在以下行为的由上一级主管机关予以纠正，并视情节对直接责任人给予批评教育或行政纪律处分：拖延村民委员会选举超过规定时限的；擅自调整、变更村民委员会候选人的；未经村民会议通过，罢免村民委员会成员的；指定、委派、撤换、调离村民委员会成员的。其次对有下列行为的，各级人民政府及其有关部门应当依法予以制止、纠正：违反治安管理规定的，由公安机关依法处理；以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：以违反国家法律、法规和政策的许诺竞争候选人、拉拢选民的；对控告、检举选举中的违法行为或者提出罢免要求的村民进行压制、报复的；用暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、毁坏选票或者票箱等手段破坏选举工作或者妨碍选民依法行使选举权的；以其他不正当方式阻碍选举工作正常进行的。

5．在村委会选举中，应贯彻“尊重多数、保护少数”的原则，防止出现村民范围内的“多数人暴政”现象。民主绝不是简单的少数服从多数，真正的民主是全体成员的民主，是体现人权原则的民主。因此在民主决策过程中，不仅应尊重大多数的选择，而且应保护少数人的利益，不放弃、不抛弃，否则仅以少数服从多数为圭臬，选举便会沦为多数人的暴政。

在我国农村，受宗教、宗族、家族、地域等因素的影响，村民内的全体村民往往分为若干利益集团，较大的利益集团往往利用其优势地位长期占据村民领导地位。以村民中的姓氏因素为例，如河北怀来县B镇的一个人口近4000人的村庄中，共包括l5个姓氏，其中刘、丁、梁、高为排前四位大姓。在调查过程中我们获悉，自1949年新政权建立以来，该村党政负责人皆莫能外地出自这四大姓。这种情况绝非偶然，这是一个非常普遍的问题。由于村委会成员对选民负责，而投自己赞成票的选民基本上为本家族的成员，这样就形成了家族内一人掌权，全族均沾利益的局面。族内村民在土地承包、商业店铺出租、参军入伍、低保户、无保护的审批、征地款补偿、宅基地申请等方面获得优势，而小姓家族因无缘染指权利，其利益得不到保护。这样，民主便成为一部分的民主，少数人被边缘化，不仅不能够与多数人共享民主政治的优点，而且成为民主的牺牲品。

因此，在村委会选举中，必须采取措施保护居少数地位的村民的利益。笔者认为，在村规民约中应按宗教、姓氏、地理分布(如若干自然村组成的行政村)规定村委会成员名额与各类群体所占比例，从而保证少数人在村委会中亦能占一席之地。此外，应在县乡人大部门成立村务仲裁委员会，平衡村内多数人与少数人的利益冲突。在多数与少数的利益中出现“非此即彼”的死结，而多数人已作出决策的情况下，提供保护少数人利益的折中方案。保护少数的机制，不仅能够关注现实民生，而且有助于启蒙全体村民的民主意识和法治意识。

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