城市信用合作社最早成立于1979年。这正是我国的银行体制从大一统向专业化的变革时期。由于初创于我国的专业银行时代，城市信用合作社从诞生之日就深深地打上了“专业化”的时代烙印：政府允许组建城市信用合作社的初衷是为各地城镇街道企业(尤其是个体工商企业)解决“开户难，结算难，存款难，贷款难”的问题.直到1994年，人民银行总行仍然“按大、中、小城市确定各地设立城市信用合作社的最高限量，并根据城市个体、集体经济的发展需要逐年下达新增数量”。也正是由于这个从来没有实现的初衷，城市信用合作社才得以在_个管制严格的金融体系中得到各级政府的允许甚至支持、如雨后春笋般地蓬勃发展起来。据1989年的统计，在3409家城市信用合作社中，由人民银行各省市县级机构组建的有752家，占总数的22.1%，由各专业银行(工行、农行、建行)及其分支机构组建的有1290家，占总数的37.8%，各城市的各区或街道组织的1367家，占总数的40.1%。这些城市信用合作社从建立之初就具有很强的地区差别：在上海、河南、海南、贵州四省市，城市信用社都是地方政权组建的;而在北京、天津、青海、宁夏四省市区，又完全是国家银行组建的。

城市信用合作社的总体情况可以简要概括为：机构数量多、经营规模小、人员素质低、资产质量差、游离于监管之外。据统计，到1996年，城市信用合作社的数量达到5200多家。由于定位为街道企业服务，各家城市信用社的经营规模自始至终都很有限。与其他行业相比，银行业从业人员受教育程度较低是那个时代的特点，即使国有银行也不例外，而城市信用合作社尤甚。由于经营规模小、人员素质低、信用环境差等因素的综合作用，一些城市信用社的资产质量每况愈下，金融风险越来越大，屡屡暴露出流动性问题甚至偿付能力问题，特别是在整顿金融、经济秩序和收缩货币供应的时期。在城市信用社的资产质量问题逐渐暴露和人民银行的监管职责逐渐强化的背景中，人民银行理应承担起城市信用合作社的监管职责。但是，面对数量如此庞大的城市信用社，人民银行即使心有余也会力不足。事实上，人民银行始终没有控制住城市信用合作社的设立。根据人民银行1994年初提供的数据，当时需要专项处理的超指标批设的城市信用合作社有749 家。为了增加这些机构自身应对风险的能力，也为了方便实施切实有效的监管，从1994年开始，在人民银行的统﹁部署下，城市信用社逐渐被整顿、组建为城市合作银行，随后又被更名为城市商业银行。“合作”二字反映了这类银行的来历，而“商业”二字则顺应了专业银行“商业化”的时代潮流。

各家城市商业银行在建立之初就成为地方政府控制的金融机构，因此地方政府在对城市信用社的整顿、重组过程中起到了非常重要的作用。在1989年统计的3409家城市信用合作社中，大约60%是由国家银行的各级机构组建的。其余大约40%是地方基层政府组织建立的。所以，对城市信用社的重组需要国家银行和地方政府的配合。1995年1月21日的全国金融工作会议文件规定，“在城市合作银行的组建过程中，人民银行总行要直接参与组建试点工作，研究组建政策;分行要配合地方政府加强对组建工作的领导，并要做好调查研究工作，对试点出现的问题及时提出政策建议。”可见，在决策层接受的组建城市合作银行的方案中，地方政府起着最重要的作用。截至1996年6月，城市合作银行已开业6家，已筹建6家，已组建16家，准备组建67家。到1997年底，国务院批准列入城市合作银行组建计划的城市达到152个，其中已经批准开业的71家，批准筹建的15家。

在完成这一历史使命之后，各地方政府顺理成章地获得了对大多数城市合作银行的控制权。首先，从表面上看，城市合作银行的股本总额是由各类企业和地方财政入股构成的，甚至还有个体工商户入股。地方财政在城市合作银行中的股份往往没有达到绝对控股的水平。但是，如果考虑到地方政府通过国有企业间接持有的股份，政府往往是城市商业银行的惟一控制人。其次，在人事任用和项目选择方面，地方政府能够实施自身的影响力。第三，在所谓“金融安全区”的建设中，人民银行事实上希望地方政府在金融领域发挥作用。在已经出现的金融机构关闭案例中，地方政府往往也分担了最后贷款人的责任。这为地方政府干预城市商业银行的业务提供了理由。最后，对城市商业银行来说，从短期来看，政府干预未必是坏事。对某些案例的研究可以发现，在某些富裕地区的地方政府的支持下，当地的城市商业银行资产规模的增加速度远远超过其他银行。在这些案例中，地方政府迫切的金融需求从而得到满足。为了实现当地经济增长的目标，许多地方政府都具有强烈的融资需求。但是，一方面，在国有商业银行改革逐渐深化的过程中，地方政府对国有银行分支机构的影响力逐渐丧失;另一方面，地方政府尚未获得发债的权利，所以，地方政府的融资渴望难以得到满足。而城市商业银行为地方政府提供了机会。

上述“撮大堆”式的重组方式虽然可以迅速有效地减少金融机构数量、增加单个机构的规模，但是，这个改革并不一定能够完善治理结构、提高人员素质、或者改善资产质量。从某种意义上说，风险并未化解，反而集聚到了一起。产生危机的概率降低了，但是潜在危机的严重程度却增加了。两相权衡，恐怕风险并未降低。所以，通过建立城市商业银行的方式对原有的城市银行体制的改革并没有终结。