非政府组织管理体制是指国家以规范非政府组织发展为目的，围绕行政机构、权限划分和权力运行机制等方面所形成的具体体系和制度的总称。下面是小编为大家整理的非政府组织管理论文，供大家参考。

非政府组织管理论文篇一

试论非政府组织在公共危机管理中的作用

非政府组织管理论文摘要

摘要：在公共危机管理过程中，政府扮演着主要角色，但政府不是公共危机管理的唯一主体。非政府组织作为公民社会的重要组织，具有贴近民众、灵活快捷等独有的优势，在参与应对公共危机中应该且也能够发挥其重要作用。从认识公共危机和非政府组织开始，指出目前非政府组织在公共危机管理中存在的问题，对非政府组织如何更好地参与公共危机管理进行一些探索，并提出相关的建议。

非政府组织管理论文内容

关键词：非政府组织 公共危机管理 作用 对策思路

非政府组织由于自身的优势，在应对公共危机中有其显著特点，在历次公共危机中，非政府组织发挥着无可替代的作用。但由于自身和诸多客观条件的限制，非政府组织的发展在当今社会中仍存在诸多不足，这大大影响了非政府组织在公共危机管理中的作用，需要政府通过营造良好的环境、深入推进法制建设、加快完善公共危机管理体系，来充分发挥非政府组织在公共危机管理中的作用。

一、公共危机管理需要更多非政府组织的参与

公共危机则是相对于人类生活中正常的社会秩序而引入的一个概念，是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。如飞机失事、海啸、恐怖活动、地震、恶性疾病流行等，其具有社会危害性、不可控制性、重大性和广泛性。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，我国目前的公共危机可以分为四类：第一类，是自然灾害;第二类，是事故灾害，主要是指工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等这种事故;第三类，是社会安全事件，包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等;第四类，是公共卫生事件，主要是指传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

非政府组织，英文全称是Non-Government Organization，简称NGO，即指独立于政府和企业之外的社会组织。目前，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特・萨拉蒙教授提出的，泛指非政府的、非营利性的、致力于公益事业的社会中介组织。随着各种危机的不断爆发，各国的非政府组织在公共危机管理中发挥着举足轻重的作用，在2005年的伦敦连环爆炸袭击中，英国红十字会迅速在全市范围内派出急救志愿者和救护车，协助政府做好现场应急救护工作。爆炸后，社区安全基金参与负责伦敦各社区安全，各种援助中心也开始全天候运转，皇家志愿服务等机构也纷纷向受害者及其亲人提供最大限度的援助和心理危机干预，尽管事态严重，英国政府仍然处变不惊，这跟非政府组织在其中所做的大量工作是分不开的。

中国的非政府组织由于起步较晚，所以完全符合西方标准的非政府组织几乎不存在。在应对危机中，我国政府承担了各种繁琐的社会问题和公共事务，而各种社会组织只是在政府组织下才被动地运转起来，与国外公共危机发生后各类非政府组织迅速到位并立即开展相应工作的情况形成了鲜明的对比。

二、非政府组织在公共危机管理中的优势

1.贴近民众的优势

非政府组织作为一种社会公益性组织，更多的彰显出的是公益性和社会性。它的组成人员来自基层社区，能更好地表达人民的各种诉求，从而为政府和民众构架起沟通的桥梁和纽带。在危机发生时，非政府组织的本质决定了它能够迅速广泛地进行社会动员，调动一切可以调动的民间力量，筹集一切可以利用的民间资本和社会资源投入到应对公共危机中去，同时其志愿性特征也可以迅速吸收大批量的志愿者参与到整个危机管理中，做好群众疏导和保障工作，弥补政府在人力资源上的不足。

2.维护社会公平的优势

在公共危机发生后的，政府作为公共权力主体在公共事务处理中更多的是以大多数人的利益为根本出发点，必然有一小部分没有利益表达渠道的弱势群体，其利益可能会被政府所忽略。而很多非政府组织则以社会弱势群体和边缘群体作为其服务对象，维护了社会公平的同时也更好的促进了社会福利。

3.专业性优势帮助发现危机并提供专业的建议和救助

非政府其组织成员虽来自基层，但也决定了其可以也能够吸纳各行各业人才的优势，因此往往可以先于政府发现工作需求的信息，发现社会动态，了解民意动向。他们在公共危机管理中基于自身知识开展的救援行动，也能帮助政府更好地开展公共危机管理工作。以汶川地震为例，陈光标先生率领中国首支自发抗震救灾队伍，由60台挖掘机等大型工程机械组成的抢险突击队抵达绵阳、北川一带，展开了大规模救灾行动。

4.非政府组织在公共危机管理中的灵活性优势

公共危机事件是一种非常规下的突发性事件。危机发生时，正常的社会秩序受到破坏，民众心理处于恐慌期。而对于出现的公共危机事件，政府组织由于其自身的科层体制或某些政治原因、价值因素等使得他们反应出现滞后，无法及时有效地发挥出应有的作用。

三、我国非政府组织在公共危机管理中发挥作用的现状

在日本的阪神大地震、美国的“9・11”事件以及美加大停电等诸多国外公共危机管理事件中，我们往往可以看到许多非政府组织的身影，他们依据自身不同的特质，在公共危机管理中发挥着重要的作用，成为整个公共危机管理体系中除政府外的另一重要组成部分。但与国外形成鲜明对比的是，在经历SARS、禽流感、汶川地震、玉树地震等一系列公共危机事件中，尽管国内非政府组织都参与了公共危机管理工作，但我们看到的更多是政府忙碌的身影，非政府组织参与的热情和在其中发挥的作用不甚理想。那么，究竟是什么原因导致了我国非政府组织无法在公共危机管理中发挥有效的作用呢?

1.非政府组织数量不多

我国非政府组织的数量与大多数国家相比，尤其是与西方发达国家相比仍然处于偏少的状态。数据表明，每万人拥有的非政府组织数量，法国是110个，日本是97个，美国52个，巴西13个，而我国只有2.4个。现代公共危机具有发生频率高且涉及面广、影响深远等特点，数量上的不足必然导致中国的非政府组织在公共危机管理中难以发挥有效作用，政府从始至终“独自挑大梁”的局面很难改变。

2.制度的不完善为非政府组织参与公共危机管理设置了门槛

我国对非政府组织的登记管理实行双重管理原则。在我国非政府组织的登记成立，不仅要得到中央和地方民政部门的许可，还必须找到一个与自身业务相关的业务主管单位。这些管理条例和规定就如同一把双刃剑，虽然加强了政府对非政府组织的监督管理，但也为很多非政府组织设置了相当高的门槛，使得大批活跃在民间的非政府组织被拒之于合法登记的门槛之外，很难参与到公共危机管理中并发挥相应的作用。

3.资源的缺失使非政府组织缺乏社会公信度

非政府组织其非营利性的基本特征决定了其对政府有着加强的依赖性，许多非政府组织的基金来源也大多依靠政府的财政拨款，在国内有很大一部分非政府组织是挂靠在政府部门下的，甚至其本身就是政府部门转化而来的。因此，很难独立自主地开展活动。独立性的缺失导致非政府组织带有较强的官僚化和商业化，甚者背离非营利的宗旨，开展商业活动谋取利益，这些都使社会民众对非政府组织的社会公信度产生了质疑。

4.活动资金的缺乏影响非政府组织的发展

改革开放以来，中国驶上了经济发展的快车道，人民的生活水平也得到了很大的提高，也出现了许许多多富裕的人，但民众对于富裕之后如何回馈社会的意识显然还没有明显提高。所以，国内大部分非政府组织仍然处于举步维艰的境地，募集到的资金远远达不到其参与公共危机管理工作所需要的资金。

四、发挥好非政府组织在公共危机管理中的作用的对策思路

现代危机管理的特点决定了公共危机管理必然是一个政府、非政府组织、企业和社会公众共同参与，共同发挥各自作用的过程。这就要求在加强政府公共危机管理工作的同时，必须积极推进非政府组织的发展，促进非政府组织在公共危机管理中充分发挥作用。

第一，政府要为非政府组织的发展营造良好的环境并提供相应的扶持。非政府组织积极参与公共危机管理，在很大程度上缓解了政府身上的压力和负担，是政府在公共危机管理中的重要帮手。所以，政府应该积极转变职能，为非政府组织的发展营造出一个良好的环境并为非政府组织的生存和发展留下足够的空间。政府应在政策上，尤其在税收上，应给予非政府组织大力的扶持和帮助。通过加强公民教育，提高公民素质，培养公民的社会责任感和自愿奉献精神，积极实现政府和非政府组织的良性互动。例如，国内比较知名的“壹基金”，正是由于依托中国红十字会的帮助，才能在短短几年中迅速发展起来，完善自身组织体系的同时也让社会大众从最初认识到慢慢熟知再到后来主动参加其组织的各类公益活动，“壹基金”社会公信度的提高，帮助其在几次国内公共危机事件中都能发挥相应的作用。

第二，推进非政府组织参与公共危机管理的法制建设。法律的支持是一个组织有效开展活动的重要前提。政府应但尽快以立法的形式确定非政府组织的社会地位，并制定规范非政府组织活动的基本法律以及相应的权利、义务、行为方式、活动范围和监管方式等，准确界定政府部门和非政府组织在公共危机管理中的权责关系，规范两者在公共危机处理中的程序和办法，及时化解两者在公共危机管理中的矛盾，为非政府组织参与公共危机管理提供充足的法律保障，解除非政府组织的后顾之忧。

第三，非政府组织应加强自身的公共危机管理水平，其中包括以下三个方面：

(1)加强组织自筹资金能力。非政府组织应加强多元化的筹资渠道，广泛吸纳社会捐赠，保证有足够的运作资金。

(2)努力吸引各方面专业人才，为组织参与公共危机管理做好人才储备。

(3)建立完善的公共危机应对机制。非政府组织应当在日常管理中建立一个符合自身特点的公共危机应对机制，包括组织内部管理流程、公共危机发生后的工作流程以及人员招募的规章制度和监督体制等。

非政府组织管理论文文献

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非政府组织管理论文篇二

我国非政府组织参与公共危机管理研究

非政府组织管理论文摘要

摘要：政府在公共危机管理中无疑发挥着主导作用，但由于公共危机的复杂性，仅仅依靠政府的力量很难有效应对公共危机，充分发挥社会组织的作用势在必行。市场与政府失灵理论、公民社会理论、治理与善治理论为非政府组织参与公共危机管理提供了理论支持。与政府相比，非政府组织参与公共危机管理具有专业化、资源动员、行动和视角等方面的优势，能够发挥危机预警和宣传、社会动员和资源监督、稳定社会心理、关注弱势群体等功能。但我国非政府组织由于受到法律法规、传统管理模式、自身能力不足等方面因素的制约，这些优势和功能还没能充分发挥出来。因此，要克服这些问题和困境，需要从政府、社会、非政府组织自身三个方面进行改革和完善。

非政府组织管理论文内容

关键词：非政府组织;公共危机管理;优势;困境

中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2012)06-0127-05

基金项目：东华大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(12D11011)。

作者简介：李书巧(1978-)，女，河南镇平人，政治学博士，东华大学人文学院讲师。

目前，我国正处于社会转型时期，各种公共危机事件频繁发生，从2008年年初肆虐我国南方部分省市的罕见雪灾到5·12汶川大地震。从三聚氰胺奶粉事件到山西疫苗事件再到上海11·15特大火灾事件。无不表明公共危机事件已经常态化，也日益挑战着政府的治理能力。公共危机管理中，政府无疑发挥着主导作用，但由于公共危机事件的紧急性、灾难性等特点，仅仅依靠政府的力量无法快速、灵活、有效的应对。因此，挖掘社会资源，积极发挥非政府组织在危机管理中的优势便成为一种必然的趋势。

一、非政府组织参与公共危机管理的理论基础

市场与政府失灵理论、公民社会理论、治理与善治理论为非政府组织参与公共危机管理提供了理论上的依据和支撑。

1.市场与政府失灵理论

古典经济学家亚当·斯密认为仅仅依靠市场机制就能实现资源的最优配置，促进经济繁荣，达到社会福利最大化。但实际上市场本身的逐利性会带来市场垄断、分配不公、贫富分化等问题，在公共事务领域，市场更是无能为力。由于市场的缺陷和公共物品的特性，在公共物品的供给方面会出现“搭便车”行为，也就是不花钱购买公共物品的人可以免费享用少数人花钱购买的公共物品。长期下去的结果便是没有人愿意继续为他人免费提供公共物品，公共物品会出现严重短缺。这就是美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的公共物品供给的“市场失灵”理论。在“市场失灵”的情况下，政府作为社会中最有权威的组织，承担起提供公共服务的职能。但随着政府干预的加强，政府能力的局限性和缺陷也日益暴露出来。人们发现，政府也不是万能的，政府也有局限性，也同样会失灵。也就是说，仅仅依靠政府也不能实现资源的最优配置，尤其是在一些突发状态下，危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。在危机管理过程中，由于危机事件的紧急性、灾难性，需要政府快速地做出反应，但政府却可能因为严格的层级体系、技术不够专业等原因导致信息传递不及时、应对危机不灵活。而且政府也不可能顾及到危机的方方面面，也不能针对不同的受影响人群提供多样化的个性化服务。在这种情况下，充分动员社会力量、利用社会资源来应对危机就成为一种必然的趋势，而非政府组织自身所具有的特点和优势能够有效地弥补市场失灵和政府失灵，还能大大降低危机管理的成本。可见，正是基于市场失灵和政府失灵，非政府组织才应运而生。

2.公民社会理论

20世纪90年代以来，公民社会的概念日益得到国内外学者们的普遍接受并广泛流行，学界对公民社会的研究不断深入，公民社会理论成为影响巨大的社会思潮，学者们纷纷运用这一理论来探讨研究本国公民社会的建构问题。这种理论认为，公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。在公民社会领域，公民可以自发组织起来追求个人或群体的目标，建立自治、自主、自律性的社会组织，从国家和市场的超强控制和统治中解放出来，形成国家、市场、民间社会良性互动的社会结构。公民社会的不断成熟促使政府权力的下移，促使政府向非政府组织和企业等主体进行分权，这使得非政府组织在社会公共管理中发挥着越来越重要的作用，为非政府组织参与公共危机管理提供了理论基础。

3.治理与善治理论

治理，是随着现代政治和管理的发展而产生的一个概念。联合国全球治理委员会对治理概念的解释比较权威，得到了学界普遍的认可。该委员会于1995年发布了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。治理的基本理念就是强调对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切。社会不再是以政府为中心的、等级制的、命令式的统治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理与善治。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治依赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，可以说，没有成熟的公民社会，就不可能有真正的善治。公共危机的管理是一个复杂的社会工程，就更需要公民和社会组织包括非政府组织的积极参与。可见，治理与善治理论为公民社会的重要组织——非政府组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据。

二、非政府组织参与公共危机管理的优势及功能分析

1.非政府组织参与公共危机管理的独特优势

与政府相比，非政府组织参与公共危机管理的优势主要体现在以下方面。

第一，专业优势。大多数非政府组织在成立之初都有自己明确的宗旨和目标，如关注某一类社会问题或某一类弱势群体，并根据自己的目标设定标准吸纳组织成员，形成专业化的组织团队。如中国红十字会致力于医疗救助，自然之友关注环境保护等。他们通过长期的研究往往对社会生活的某一特定领域有着全面的知识和深入的洞察。这使他们能够对某一类公共危机具有超强的预见性，能够提供更为科学有效的公共服务来应对危机。而政府则一面深陷于日常的行政事务，一面又要匆忙地应对各种公共危机，很难具备各种领域的完整的专业知识。非政府组织还可以在必要的时候寻求对口国际组织的帮助和支持。

第二，行动优势。公共危机是一种非常规的社会状态，面对危机政府由于自身严格的层级体系或某些政治考虑很难快速做出反应，而非政府组织作为一种社会自治机制，决策是分散而独立的，大多采用弹性的组织结构，可以灵活调整自己的工作方式和工作内容，这使得他们可以对危机即时做出反应，迅速渗透到危机的各个环节，针对危机带来的各种社会问题灵活及时应对。赢得时间对于应对公共危机至关重要，它能够减少损失和伤害，避免事态的进一步扩大。在2008年汶川大地震中，非政府组织的反应非常迅速。地震两个多小时后，江苏企业家陈光标率领的抗震救灾队伍已经行动起来;5月12日晚，南京爱德基金会在成都建立救灾办公室，拨款100万紧急采购救灾物资;5月13日，自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等各类社会组织联合发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动，当然全国有近30家社会组织加入，5月14日，“国际心连心组织”就进入北川灾区。

第三，资源动员优势。非政府组织具有志愿性特点，组织成员大多是来自于基层社区的具有共同责任感的民众。因此，非政府组织是民间组织、草根组织，比较贴近社会、贴近普通民众，对民众的心理和思想把握得更为准确，在公共危机中对民众的利益诉求也更为清楚，所以更容易和民众进行沟通。非政府组织旨在追求公共利益，具有非营利性，目标的崇高性使他们具有广泛的凝聚力，组织成员在公共危机过程中表现出来的献身精神使他们更容易获得社会民众的高度认同。因此可以说，非政府组织拥有广泛的社会基础和强大的社会资本。藉此非政府组织可以广泛地进行社会动员，最大限度地调动和整合社会资源来应对公共危机。“据统计，在2004年12月26日印度洋海啸后，仅中国红十字总会和中华慈善总会等社会团体呼吁公民为受灾地区灾民捐款，截至2005年1月10日，收到的款项总额达11655亿元人民币。另外，在‘9·11’事件发生后美国红十字会在东部沿海各城市收集大量血液，向纽约、华盛顿派出空中支援小组，并筹集捐款达5A7亿美元，为危机后美国社会迅速恢复正常作出了重要贡献。”

第四，视角优势。政府作为应对公共危机的主导力量，考虑问题、制定决策、采取行动往往会从政府的角度出发，难免会有一定的局限性。对于政府而言，首先要考虑的是照顾到大多数人的利益，所以在权衡的时候可能会忽视甚至损害到少数边缘性社会群体的利益。非政府组织则植根于民间，从更为广阔的视角观察危机并做出判断。往往能够对那些在公共危机中容易被政府忽视的弱势群体和边缘群体给予更多的关注，有助于维护社会公平。

第五，细致化优势。公共危机过程中，政府的资源和能力总是有限的，很难顾及到危机的方方面面，尤其是一些细节问题，但这些细节并非无足轻重。对于一种效应呈几何数扩散的公共危机而言，每个环节和细节都非常重要。非政府组织数量众多，种类几乎涉及到社会生活领域的方方面面，可以满足各类群体的各种需要。可以说，非政府组织关注的领域、关注的群体、关注的问题都比政府更加细致。如非政府组织在汶川地震救灾一开始就意识到心理救援的重要意义，地震当天，一个名叫“华老师灾后心理支持”的公益网站出现在网络上，这是一家由北京心理学的专业人士发起组建的旨在通过网络为灾后人群提供心理支持服务的公益网站。中国科协还有中国红十字会等，也都立刻派了大量的心理咨询师，帮助灾区的人们更好的面对灾难。

2.非政府组织参与公共危机管理的功能分析

非政府组织具有的这些优势使他们能够在公共危机管理中发挥如下功能。

第一，危机预警和宣传功能。公共危机管理最好的结果是将危机扼杀在萌芽状态。非政府组织一方面因为扎根于民间，成员来自于社会的各个阶层和领域，有着广泛的社会触角，另一方面拥有一大批经验丰富的专家团队，长期对某个社会领域进行持续关注，所以能够比政府更加细致地监测社会的运行状态，对特定社会领域有着敏锐的洞察力，对可能发生的危机具有较强的预见能力。他们可以充分利用自己的技术监测优势，收集整理相关信息，及早发现危机的苗头，给政府和民众提供警示。例如，西南某省森林保护的问题就是由“自然之友”最早发现，透过媒体曝光的方式引起了社会和政府的高度关注。

第二，社会动员和资源监督功能。公共危机中政府的行政动员和政治动员往往可能因为危机事件的紧急性、灾难性而变得失衡、不及时，而非政府组织目标的公益性、非营利性使他们具有较高的公信力和较强的社会动员能力，他们可以通过社会动员实现社会力量和社会资源的最快、最大的整合来配合政府的行政动员和政治动员。可以说，应对危机的过程是一个消耗大量资源的过程。是否能够拥有充足的资源是决定应对危机成效的关键因素。非政府组织是政府之外筹集公共应急资源的主力军，危机发生后，他们通过游说、呼吁等方式积极组织募捐，通过国际关系争取国外援助等，有效弥补了政府的资源短缺。例如，我国南方在1998年爆发了历史上罕见的特大洪水，无数的良田、房屋被毁，人员伤亡惨重。社会各界纷纷组织捐款，最后通过非政府组织募集到的善款高达729亿元，远远超过了中央财政所拨的40多亿元，政府的财政压力因为这些捐款减轻许多。

第三，稳定社会心理功能。公共危机不仅带来物质上的损害，而且带来精神上的伤害和心理的恐慌，加剧人们的不安全感，这种悲观、焦虑、恐慌的情绪是会相互传染的。尤其是在目前的网络时代，恐慌情绪更容易迅速扩散。例如，2003年的SARS，真正的死亡率只有5%-10%，但当时的人们都担心自己随时会被感染，而且一旦感染很难治愈。2011年春由于日本的地震导致核泄漏，中国普通民众因为担心核辐射而疯抢食盐。这表明危机中为了避免信息的误传和失真，进行及时有效的沟通就非常重要。政府因为人力资源有限，不可能进行全面的个性化的心理辅导。非政府组织因为其公益性目标、贴近民众，拥有大量的志愿者，更容易和民众进行沟通，为民众提供真实可靠的危机信息，消除民众对危机的误解，避免谣言的滋生和蔓延，增强人们战胜危机的信心。

第四，关注弱势群体功能。公共危机往往涉及到众多领域和问题，政府的力量总是有限的，不可能关注到社会的每一个角落，尤其是一些弱势群体，由于缺乏表达其需要的手段和能力，长期游离于主流社会之外，所以更容易被忽视。非政府组织由于数量众多、覆盖面广，能够将一些被政府遗漏、忽略的群体纳入自己的服务范围，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。例如，一些非政府组织专门以弱势群体为服务对象。 三、我国非政府组织参与公共危机管理的困境分析

非政府组织在公共危机管理中有着独特的优势，发挥着重要的功能，但我国非政府组织由于受到各方面因素的制约，这些优势和功能还没能充分发挥出来，具体来说，这些制约因素主要体现在以下几个方面。

1.缺少法律法规的保障

健全的法律体系是非政府组织参与公共危机管理的基本保障。我国政府目前虽然已经制定了一些关于非政府组织的法律法规，但是这些法律法规还远远不够，现行的法规制度“只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等几个条例。”这些是无法满足数量众多、种类各异的非政府组织的需求的，而且仅有的这些条例的内容也过于抽象笼统、缺少针对性和可操作性。其中控制、限制的基调和繁琐的程序限制了非政府组织的生存和发展，导致非政府组织在参与公共危机管理的过程中缺乏足够的法律支持，从而使非政府组织的自身形象受到损害，一定程度上引发了一些监管问题。

2.传统管理模式的阻碍

我国政府传统的管理模式是“全能政府”模式，这种模式强调的是政府及其相关部门对应对公共危机所进行的安排，各类社会组织、经济组织、公众及舆论界处于被动员、被安排的境地，从而使社会对公共危机的应对实际上变成了政府内部的事务。在应对公共危机时，政府往往对非政府组织缺乏足够的信任，忽视非政府组织的实力，没有给非政府组织提供参与公共危机管理的空间和保障。例如2008年南方遭遇雪灾，在广州火车站的救援行动中，非政府组织多次要求参与救援，但却屡遭拒绝，最后由于人力不足，情况紧急，民政部门才想到了非政府组织，当志愿者帮助民政部门疏导铁路人群时，相关部门说：“没有想到社会力量那么强大，社会可利用资源这么丰富。”

3.缺乏独立性

从理论上讲，非政府组织是相对独立于政府的社会组织，但现实中我国非政府组织与政府有着千丝万缕的关系。很多非政府组织是从政府职能部门转制而来，或者直接由政府机构建立，其思维方式、组织管理和运行方式等和政府的行政体系没有太大区别，基本上成了政府的附属机构，官办色彩浓厚，缺乏独立性。

4.社会公信度不高

我国社会公众对非政府组织参与公共危机管理的认同程度不高。目前我国非政府组织成员当中志愿者的比例比较小，缺乏志愿者是我国非政府组织与西方发达国家非政府组织在人力资源方面的最大不同。这反映了我国非政府组织缺乏广泛的、深层次的社会认同，他们与公众的关系还比较疏远，社会影响力不大，社会公信度不够。整体上来讲，非政府组织的理念还不被大多数人所熟悉和理解，它们活动的目的有时会遭到公众的猜疑。这使得非政府组织在组织公众应对公共危机时，很多工作都难以顺利展开。

这主要有两个方面的原因，一个方面是由于非政府组织管理机制不健全，导致一些非政府组织以不合法的状态存在并展开活动，有的非政府组织打着学术研究的幌子搞非法活动，还有的非政府组织违背了非营利原则，从事营利活动，牟取私利，这些都严重影响了非政府组织在公众心目中的形象。另一个方面是缺乏相应文化的支持。西方非政府组织的产生和发展有着深厚的社会文化积淀，发达的公民社会、与市场经济相适应的公民意识、自治观念、法治观念、契约精神、公益精神等都是其生长的土壤。与此相对，我国两千多年来形成的传统文化影响深远，根深蒂固，不仅如此，在社会转型的过程中，市场经济的发展带来了拜金主义、利己主义、享乐主义等，这使得非政府组织发展所需的志愿精神、公益精神、社会信任感等严重缺乏。

5.非政府组织自身能力不足

首先，非政府组织内部管理的能力不强。我国非政府组织由于长期依赖于政府，对自身的组织管理缺乏专业的研究，导致结构不合理，管理混乱、运作无序及组织腐败等问题。其次，非政府组织募集资金的能力不足。现阶段我国政府鼓励非政府组织自负盈亏，非政府组织能够得到的财政拨款大幅下降，另一方面由于缺乏公益传统，民间捐赠比较少，使得相当一部分非政府组织资金严重短缺。根据清华大学非营利组织研究所2000年对全国社团组织的抽样调查，缺乏资金被列在非营利组织面临的诸多困难之首。这导致很多非政府组织的活动仅仅局限于发发传单，危机之前的宣传工作和危机之后的救助恢复工作都难以正常开展，制约了非政府组织参与公共危机管理的广度和深度。再次，人力资源缺乏。我国很多非政府组织成为吸收离退休人员、下岗分流人员的组织。与企业和政府部门相比，非政府组织不仅就业的稳定性差，而且报酬和福利水平明显偏低，无法提供有竞争力的工资。难以吸引优秀的专业人才，尤其是具有创新能力的人才。同时由于我国社会民众志愿精神的缺乏，我国非政府组织中的志愿者较少。这导致非政府组织在参与公共危机管理中专业化服务能力不足。

四、提升我国非政府组织应对公共危机能力的对策建议

为了更好的发挥非政府组织在公共危机管理中的优势和作用，克服各种困境，需要从政府、社会、非政府组织自身三个方面进行改革和完善。

1.政府方面

第一，建立健全非政府组织参与公共危机管理的法律体系。完善的法律法规是非政府组织有效参与公共危机管理的重要保障。一方面，政府应当从我国国情出发，尽快制定非政府组织基本法并完善现有的专项法律体系。明确非政府组织的性质、职责、权限、资金筹集渠道等，使非政府组织的建立和运作法制化、规范化。

确保非政府组织能够在法律框架内顺利运行，通过法制建设使非政府组织的日常活动能够真正有法可依、有章可循。另一方面，政府应当尽快制定完善非政府组织参与公共危机管理的法律法规。确定非政府组织的法定主体地位。通过法律明确规定政府和非政府组织在公共危机管理中的职责、权限、相互关系，规范非政府组织在危机管理中的行为方式、运行机制，确保非政府组织参与公共危机管理的合法性和权威性。

我国在2006年1月份颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年又出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，但是在这两部法规中，所涉及的主体主要是国务院及其组成部门、各级地方政府、政府所属的企事业单位，非政府组织的主体地位并没有明确规定。这就使得非政府组织参与公共危机管理的合法性受到影响。

第二，改变传统管理模式，积极培育非政府组织。首先，变“全能政府”为“有限政府”，为非政府组织的生存和发展提供空间。政府的角色要从面面俱到、事必亲躬的“划桨者”转向负责规划、引导的“掌舵者”，政府与非政府组织的关系也要从行政命令与服从的关系。转向为积极配合、互动合作、相互依赖的伙伴关系。危机管理中，政府要转变危机处理观念，充分认识到非政府组织在危机管理中具有不可替代的作用，积极展开与非政府组织的合作，实现与非政府组织的良性互动。其次，改革非政府组织的登记管理体制，降低其准入标准。我国目前非政府组织登记管理体制的基本特点是门槛高、限制多、监管不力。其中最核心的原则就是双重管理体制，我国《社会团体登记管理条例》第9条规定：社会团体的成立首先需要向业务主管单位提出筹备申请并经其审查同意。审查通过后，才能向民政部门申请登记注册。

此外，条例还对社团的名称、场所、人数、经费、主管部门等进行了严格的规定。这种过高的门槛使许多活跃在民间的非政府组织难以获得合法的身份，制约了非政府组织的成长和发挥作用的空间。因此，应当对现行的登记管理体制进行改革。简化登记注册手续，切实降低非政府组织取得合法地位的门槛。根据我国民间组织数量多的实际情况，适合采用“规定特定类型和达到特定规模的组织必须进行登记，同时对其它民间组织规定自愿登记、税收优惠原则”的登记制度。同时，政府应当转变“重注册、轻管理”的观念，从重视非政府组织的登记注册逐步转向重视非政府组织行为过程的管理和监督，关注与支持非政府组织所开展的公益活动，切实改变监管不力的局面。

第三，加大对非政府组织的财政支持。资金问题是各国非政府组织普遍面临的问题，对于我国非政府组织而言更是如此。我国很多非政府组织能够筹集到的资金和进行各项活动所必需的资金之间存在很大的缺口，这导致非政府组织的很多正常活动难以开展。虽然非政府组织是独立于政府的社会组织，但由于非政府组织承担了一部分公共管理职能，因此政府应当为非政府组织的发展提供必要的财政支持。西方国家非政府组织发展的资金有40%来自于政府资助。当然这种财政支持不仅仅是指财政拨款，可以采用多种形式，如课题、项目委托;优惠政策如税收减免等;政府采购;财政拨款或实物发送;公共产品、公共服务提供采用合同外包;无偿划拨土地及提供办公场所等。

2.社会方面

第一，积极推动公民社会的建设，为非政府组织参与公共危机管理提供适宜的文化环境。西方非政府组织在公共危机管理中发挥的重要作用与发达的公民社会所培育的文化精神密切相关。在构建公民社会的过程中，一方面要积极培育与市场经济相适应的公民意识、主体意识、参与意识、自治观念、自主精神、契约精神等，另一方面要在社会中大力提倡非政府组织的核心精神——志愿精神和公益精神，提高公民、社会组织的社会责任感，提升整个社会的精神境界。志愿精神是公民自发自愿承担社会责任、参与推动人类发展、促进社会进步的一种精神，是公民参与社会的一种积极方式。

第二，加大对非政府组织的宣传力度，完善对非政府组织的社会评估监督体系，提高非政府组织的社会公信力。目前我国非政府组织参与公共危机管理还缺乏广泛的、深层次的社会认同，非政府组织的宗旨和理念还不能被大多数人接受和理解，他们开展的一些社会活动有时会被认为是“做秀”，与公众的关系还比较疏远。因此，一方面社会媒体应当积极的对非政府组织进行宣传，拓宽民众认识和了解非政府组织的渠道，使非政府组织的宗旨和理念能够深入人心，得到社会民众的支持和认可。另一方面应当构建一套行之有效的社会评估监督体系，除了加大舆论监督的力度之外，还可以引人第三方评估、会计审计机构等外部评估机制来对非政府组织的内部管理、运作机制进行评估和监督，提高非政府组织财务状况的透明度，消除公众的误解，增强社会公众对非政府组织的信任感。

3.非政府组织方面

第一，改善内部管理，完善非政府组织的危机应对机制。一方面非政府组织应根据自己的社会使命和组织宗旨构建合理的组织结构和科学的运行机制，实现内部管理的科学化、合理化、规范化，建立公平、透明的财务管理制度，定期向社会公布财务相关信息，说明资金的使用情况，积极主动接受捐款人、公众和社会的监督以及政府相关部门的审查。另一方面非政府组织应制定公共危机的应急预案，详细规定危机处理的基本程序及相关人员的责权范围，加强非政府组织的内部监督机制，防止违规现象如专项资金被挪用、相互推卸责任等的出现，确保非政府组织参与公共危机管理的廉洁性和高效性，建立危机应对的评估机制，从危机中不断吸取经验教训，提高非政府组织的适应能力和创新能力。

第二，增强筹集资源的能力，吸引优秀专业人才。在筹集资源方面，一方面需要政府加大对非政府组织的财政支持，另一方面从发展趋向来看，非政府组织必须改变过分依赖政府的状况，拓宽筹资渠道，增强向社会各界人士尤其是富人、企业、各种国际组织、海外基金会等募集资金的能力，逐步建立起自主独立的广泛持续的筹资机制。其中营利领域是非政府组织比较重要可靠的融资渠道，因此，我国非政府组织应积极主动加强与企业的合作，发展以公益事业为目的的营销联盟，实现双赢的价值目标。在吸引优秀专业人才方面，目前由于非政府组织无法提供有竞争力的工资和福利待遇，所以比较现实的解决途径是：一方面根据社会的现实需求，设置好的项目，利用非政府组织致力于公益活动的宗旨和崇高目标来感染凝聚高素质的志愿者。另一方面是加强对现有组织成员的培训，非政府组织应对成员进行紧急救助专业培训，使他们掌握应对危机的知识、技能、方法，提高应对危机的能力。

第三，加强与国际非政府组织的交流与合作。国际非政府组织无论在数量、人员、规模、资金、组织结构、专业化程度、参与能力等方面都发展得比较成熟。危机发生时如果能够及时得到国际的援助，特别是技术、信息资源、资金、治理经验等方面的支持，可以大大弥补本国救治能力的不足。但目前我国非政府组织在国际上的影响力不大，公共危机管理过程中缺乏主动联系国际非政府组织的理念，导致应对危机时缺少强有力的外援，这在一定程度上影响了危机救治的及时性和有效性。因此，在相互之间联系日益紧密的全球化时代，我国非政府组织要有全球化眼光，要加强与国际非政府组织在危机管理方面的合作，要积极争取国际性、地区性组织在资金、人员、技术、教育和培训以及道义上的支持，加强与国际组织在信息方面的沟通，确保有效、及时消除危机，恢复秩序。

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