在我国经济体制市场化的进程中，为了适应市场经济对政府行为的要求，我国的财政理论、财政实践和财政管理体制一直处在一个重新认识和不断调整的变化过程中，这必然会造成某些政府行为由于缺乏规范性的制度约束而出现随意性。特别是在经济运行机制由集中命令决策方式向分散自主决策方式转化的总体趋势诱导下，许多政府机构似乎觉得自己也可以像非政府市场主体一样去自由地追逐利益，其中过多过滥的政府收费就是一个典型的例子。由于目前这种收费已严重地侵害了众多社会成员的利益，人们对此深恶痛绝，进而认为一切政府收费都是不合理的，应该全部被取消%或全部实行费改税&。然而，这种看法并不足取。实际上，税收和政府收费都是政府获取财政收入的形式，由于它们各自在收入过程中所具有的不同性质和特点，因而在市场经济条件下它们是各有其特殊作用的，是不能够相互替代和相互混淆的。

一、税收与政府收费的不同性质与特点

税收是政府凭借政治权力以无偿和强制的方式取得的一种收入。由于政府在税种的设计上可以对课税主体、课税客体以及课征程度等税收要素进行不同的选择和搭配，因而使得税收的内容丰富多彩，税收制度也日趋复杂。政府收费是指政府公共部门中的一些行政单位和事业单位在向社会提供管理服务或事业服务时，以管理者或供应者的身份向被管理对象或服务的消费者收取的费用。税收与政府收费虽然都是政府获取财政收入的方式，但它们却具有不同的性质和特点。

首先从税收的性质和特点来看：

1．收税机构的集中性。由于税收是对社会成员的一种强制的征收，因而课税权力只能由作为社会公共权力代表的政府来享有。政府为了合法而有效地去行使这一权力，就必然要建立集中性的税务征管机构来统一收税并处理相关的税务问题。税务机构只是政府课税权力的执行机构，它所收取的税收是一种集中性的财政收入，是必须交入国库由政府进行统一安排的

公共资源，因此税收收入的多少与税务部门的利益是不相关的。

2．收税机制的无偿性。税收从其征收的过程来看完全是一种单方面的价值转移过程，纳税人的交纳是没有任何东西作为回报的。在决定向什么人课税；向什么东西课税和课多少税时，政府通常不用去考虑特定的纳税人在今后的公共支出中可能获得的受益程度因此收税是将公共服务的消费与费用的交纳相分离的。

3．征收程度的固定性。正因为税收是政府对社会成员的一种强制无偿的征收，为了防止这种权力的滥用，必然要求通过立法的方式对政府征税的程度进行约束。因此政府征收的每一个税种都必须对纳税人、课税对象和征收程度以及征收方式进行明确的规定并经由立法机构审议批准以形成规范化固定化的税法。这样，尽管各国的税制都很复杂，但其征收的程度却是十分明确和固定的，税收的征纳双方都是十分清楚的并且是不可以随意改变的。

其次，从政府收费的性质和特点来看：

1．收费主体的分散性。政府收费的主体是政府下属的各行政单位和事业单位，收费的依据是这些单位的具体管理职能和服务内容。这就使得政府收费的收取主体具有分散性的特点。如果在管理上又直接将其作为收费单位的支出补偿，则这类收入就会首先表现为各收费单位的收入，而与收费主体的利益直接相关，收费越多单位可支配的资金也越多。

2．收费机制的有偿性（交易性 ） 。政府向什么人收费，这主要同社会成员对政府提供的相关服务的需求相关。比如，当教育要收费时，则只有那些愿意接受教育的人会为此付费。这种以社会成员个人对政府服务需求选择为前提的收费，使收费带有很强的交易性和

有偿性。这同税收的强制性和无偿性是不同的，也是同税收将人们对公共品的消费和对公共品的付费相分离的收入——— 支出机制完全不同的。行政管理性收费虽然带有强制性，但它仍然直接与交费者的行为选择相关。比如，要想进入特许行业就要交纳特许费，违反了某种法规就要为此付出代价%交纳罚款&。专项收费虽然将受益的时间与交费的时间相分离，但无论从付费的主体来看，还是从分担费用的程度来看都是直接与其今后的消费相联系的。因此，可以说政府收费更多地体现的是财政收入分担的受益原则。

3．收费订价的垄断性。由于政府的行政管理机构和事业服务单位都具有相当的垄断性，特别是行政管理机构，对社会而言基本上是独一无二的。这样，政府的行政事业服务对社会而言就必然具有垄断性特征其收费的订价通常是没有竞争的，是由政府部门单方面来确定的，消费者对于政府收费的价格也没有选择余地。

正是由于税收与政府收费的不同特点因而决定了它们各自在一国社会经济中的不同作用和影响。

二、税收与政府收费的不同作用与影响

（一） 税收的作用和影响

1.为公共支出筹资。公共支出主要是指由政府的行政管理部门、国防安全部门和公共事业部门在履行各自的职责时所耗费的开支。首先，在市场经济条件下，政府行政管理职能%包括国防和外交&涉及的范围虽然十分广泛，但归根到底都是为了建立规范而公平的竞争机制和安定而公正的社会环境。因此，政府为管理而建立的各种行政部门，无论从理论上讲还是从政策选择来看都应具备充分的社会性和公正性，其管理提供的服务应被作为纯公共品的方式向社会供应。也就是说，行政管理性服务对每一个社会成员应是完全平等的，而决不能以人们的支付能力大小为转移。由此可知，政府的行政管理机构是决不能以收费方式来筹集资金的，其资金来源只能是强制、无偿和集中征收的税收。其次，在市场经济条件下，政府提供事业服务的原因主要是由于市场对某些领域供应的不充分和无效率。一般来讲，凡市场能够充分有效供应的都应尽量让市场来供应，因此政府供应的事业服务就主要集中在教育、卫生、文化、科研、基础设施等领域。既然政府提供的事业服务多是按市场原则不能充分有效提供的，因此政府事业服务的提供方式显然就只能是公共(免费)或半公共(部分免费)的。这也就决定了政府事业部门的绝大部分支出的补偿也只能依靠税收来筹资。

2．有利于政府对社会经济的调节。在市场经济条件下，政府财政收入活动的作用不仅仅表现在获取收入上，它同样可以被政府用于调节经济和改善社会状

况。而后一种作用的发挥则需要更多地运用形式多样

的税收来实现，需要政府调节和改善的社会经济问题

越多，税收的作用就越大。比如，调整国民收入初分配

所造成的收入分配差距；改善资源配置状态以及稳定

经济等等，税收都有其独特的作用。

3．有利于规范政府的收入行为。现代税收所特有的固定性特征，要求政府的税收活动必须置于法律的制约和公众的监督之下。如将税收作为财政收入的主要形式就可以使得政府的收入行为变得更加规范和透明，从而减少政府财政收入活动的随意性。

正是由于税收所具有的强制性、无偿性和固定性特征和它对政府、社会经济所具有的重要作用和影响，使它必然成为市场经济条件下政府集中性财政收入的主要形式。当然税收这一财政收入形式也有它固有的缺陷，其最大的缺陷就是税收过程所必然产生的福利与效率损失。首先是税收这种将公共品消费与公共支出的分担相分离的收入机制所必然带来的社会福利损失；其次是在政府为贯彻社会公平目标而选择量能负税的征收方式时所增加的超额税收负担；最后是政府为了实现多重目标的要求而使税制日趋复杂时，又必然不断增加征税的成本。

（二）政府收费的作用与影响

1．进行特殊的管理。首先，一个社会为了经济活动的正常开展，为了社会的安定和平，必须建立约束人们行为的各种制度法规。这些制度一经确定就应成为社会成员共同遵守的行为规范。因此当某些社会成员不遵守这些规范时，政府的相关职能管理部门就必须对这些行为进行管理和纠正，处以罚款就是经常使用的行政管理手段之一。其次，政府为了保证某些行业的经营质量和最佳规模，也会通过行政管理的方法来限制经营者的数量，控制经营者的质量（特殊的技能需要）。这种限制最终会造成这类行业的超额利润，因此通过收取特许费的方式可适应这种管理的需要。

2．抑制人们对政府供应的某些半公共物品的过度消费。任何一个国家的政府除了向社会供应纯公共品外，也都会向社会提供许多公共性并不充分的物品，如教育、医疗、图书馆、公路、桥梁等。当政府完全以公共产品的方式向社会供应这些物品时，这类物品常常会出现过度消费的情况，其中公费医疗中的医药品过度消费就是最典型的例子。在这种情况下，可以通过收取使用费的方式来抑制这类物品的过度消费。

3．增进社会福利、降低筹资成本。正如前面所说，在政府为社会提供的物品与服务中，有许多并不具备充分的公共品性质。因而，人们对这些物品的需求就可以通过自愿付费的方式表达出来，即：愿意付费则表示其有消费需求。因此，从理论上讲，政府供应的物品，凡能通过收费来供应的，采用收费的方式是最能增进社会福利的，因为它将社会成员对政府服务的需求同他们对政府支出费用的分担联系起来了，可以使政府供应物品的效用最大化，使人们在费用分担上的个人福利损失最小。同时由于收费弥补单位支出的直接性也可以减少在税收。支出机制下的管理过程和管理成本，因此，收费方式对政府而言，也是一种成本较低的筹资方式。

正是由于政府收费对社会经济有着上述几个方面的正面效应，因此各国财政收入中始终保持了政府收费这种形式。然而，政府收费除了能产生一定的正面效应外，也会产生一些负面效应。这些负面效应主要是由于政府收费主体的分散性和订价的垄断性所造成的。由于政府收费的主体不是专门从事收入活动的税务部门而是政府下属的各行政事业单位，因此，收费收入通常被表现为单位的收入。同时，政府出于提高管理效率的目的，又往往在管理上将这类收入交给收费单位自收自支，这样就必然造成收费单位出于自身利益而增加收费项目，随意制定收费标准的情况。如果国家在财政资金供应相对紧张而放松对单位收费的管理，或是默许各政府单位以收费来补充资金来源时，那么就不仅是那些在技术上可以收费的机构会向社会收费，就是那些从理论上和政策上讲都以公共产品方式向社会提供服务的机构，也会想方设法利用自己的行政权或垄断权强制地去向社会收费。这样的收费状态必然会对社会经济产生负面影响。

【出处】原载于《四川财政》2001年第7期。