摘 要：发轫于美国进步改革运动的管理行政的内核是科学,而科学理性的嵌入使效率至上成为管理行政的基本价值取向,理性化、专业化、纪律和协作则成为管理行政的政治合法性基础。管理行政适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要,在技术上显示出了超乎以往一切治理模式的巨大优越性。然而,对科学理性的过度信奉导致了对人性的损害和人的异化,效率主义的运行逻辑导致了与民主政治的冲突。探讨管理行政的政治哲学基础,有助于形成对管理行政的全面正确认识。

关键词：管理行政;科学;政治哲学基础

1887年,美国学者伍德罗·威尔逊在《行政学研究》一文中提出政治与行政二分观,这一观点经过古德诺的升华、发展与论证,形成了美国早期行政的基本原则,即“政治行政二分法”原则。而韦伯提出的官僚制理论,为政治行政二分的组织设计提供了借鉴理路。这些理论结合交融起来,组成了早期管理行政模式(即传统公共行政模式)。后来经过魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本(他们的《重塑政府》是新公共管理的代表性著作)的传承,管理行政的理论谱系得以形成?①。管理行政的发展是整个公共行政发展的重要组成部分。对管理行政的研究不能总是停留在公共行政的话语系统内,这既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也稀释了对它旗帜鲜明的理论定位。正是基于这种学术背景,本文尝试从政治哲学层面把管理行政从公共行政话语系统中离析出来,作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于管理行政自身的理论话语系统,并以此推进对这一问题的研究。?

一、管理行政的“科学”内核

管理行政发轫于美国进步改革运动。在这场运动中,那些信奉科学主义理念的进步主义者是推动改革的关键力量。著名的进步主义者,如伍德罗·威尔逊、威廉·艾伦、亨利·布鲁埃尔、弗雷德里克·克里夫兰和威廉·F?威洛比等,都服膺于科学理性与专业主义在物理世界取得的巨大成就,因而都自然地希望将其运用到社会、政治领域,以解决当时面临的问题。通过进步主义者的宣扬,人们开始意识到,利用科学的方法和思想,可以研究、定量分析、改变甚至创建人类的各项制度,以保障人类向着具有明确性和可预测性的方向不断进步。科学逐渐成为美国人心中的神圣价值,它和基督教一样势不可挡。正如美国学者詹姆斯·罗伯逊所说:“一如早期基督教,科学横扫整个西方世界,势如破竹。在美国人的实践中它甚至可以同传统的宗教神话相协调。”

[美]詹姆斯·O?罗伯逊:《美国神话美国现实》,贾秀东等译,中国社会科学出版社1990年版,第361页。

在19世纪后半叶,科学同美国人对进步的信念结合在一起。相互结合的进步神话和科学神话开始主宰美国人观察自己和观察世界的方式。在进步时代融为一体的科学分析思路和科技进步,释放出科学理性和专业主义的巨浪。被科学和技术在物理世界获得的巨大成就所打动,进步主义者很自然地想要将其应用于社会和政治领域,希望在这些领域也实现科学般的精确和客观

[美]杰伊·D?怀特、盖·B?亚当斯:《公共行政研究:对理论与实践的反思》,刘亚平等译,清华大学出版社2005年版,第24页。

受进步主义者的影响,泰勒发起了科学管理运动。这迅速风靡了美国社会,并很快影响到公共管理领域,被深深艳羡于工业效率的传统公共行政主义者们所膜拜套用。韦伯则将政府科学化、技术化的进程推向了极致。在韦伯看来,科学的目的就是引导人们作出工具合理性的行动,通过理性计算去选取达到目的的有效手段,通过服从理性而控制外在世界。因而,对于科学家来说,就应当为“科学而科学”,他们“只能要求自己做到知识上的诚实……确定事实、确定逻辑和数学关系”

[德]马克斯·韦伯:《学术与政治》,冯克利译,生活·读书·新知三联书店1998年版,第37页。

。科学的研究是如此,那么根据科学的原则去建设社会和改造生活也无疑需要遵从这种工具理性。根据韦伯的看法,官僚制的功能完全在于它是工具理性的典型形式,是根据科学的和技术性的原则建立起来的。也正是由于官僚制最为集中地表现了近代社会的工具理性特征,所以官僚制能够得到社会的普遍认同,能够被广泛地应用到社会生活的各个领域,不仅存在于政府部门、国家的政权建设和行使之中,而且被广泛地应用到企业等各类私人部门的体制设计和运行之中,成为征服了整个社会的最为普遍的组织结构形式

张康之:《寻求公共行政的伦理视角》,中国人民大学出版社2002年版,第103页。

20世纪30-40年代,管理行政引入了行为科学、社会学、心理学的研究方法,在20世纪50-60年代则引入了系统科学的研究方法,即系统论、信息论、控制论、运筹学、生态论的研究方法,使得管理行政的科学性更加丰盈饱满。作为行为主义的集大成者,西蒙的《行政行为》中也充满着科学的气息。在西蒙看来,任何科学理论的推理都必须在逻辑上严密,而且在经验上具有可检验性,而这样的科学哲学思想极其重要。西蒙的行政科学思想深受其老师卡尔纳普“统一科学”

所谓“统一科学”,是指自然科学与社会科学分享着同样的逻辑基础,甚至是整个方法论基础。建立统一科学是卡尔纳普的理想,也是其具体落实的行动纲领之一。参见颜昌武《作为行政科学的行政学——西蒙行政思想述评》,《公共管理研究》2009年第7卷。

的影响,甚至可以说,卡尔纳普对“统一科学”的主张影响了西蒙的一生。在其为诺贝尔奖委员会所撰写的一篇自传性文章中,西蒙说,他在各项科学研究中都遵循着两条原则的指导,这两条原则都深深地打上了“统一科学”的烙印。其中第一条指导原则是“尽力用现代科学工具武装社会科学,使社会科学逐渐成为硬科学来更有效地对付它们面临的难题”;第二条指导原则是“致力于促进社会科学家和自然科学家的关系,使他们能为解决非常复杂的公共政策问题一起发挥自己的专长”Lindbeck, A, 1992,?Nobel Lectures, Economics [STBX]1969-1980,[STBZ]? World Scientific Publishing Co?, Singapore?。可见,西蒙强化了公共行政的科学性,试图使之成为一种实用的技术,其所倡导的理念则与进步主义的思维相一致,并且与政治科学中的行为主义相呼应,从而使其成为在政府管理甚至一般管理(包括企业管理)中解决不断重现的效率、经济和效能等问题的一种崭新而令人兴奋的研究路径,因而赢得了更多支持

Wamsley, G & Wolf, J et, 1996, Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: SAGEpp18-19

到了新公共管理阶段,管理行政者开始从企业管理学和经济学中寻求支持。一般管理学派将战略规划、目标管理和全面质量管理等借鉴到公共部门中来。而在那些将“新公共管理” 等同于“管理主义”的学者看来,诸如“公共选择理论”等经济学理论也属于管理主义理论的范畴。“管理是一种与资源流动紧密联系在一起的活动,这种活动是为了获得明确的目标。这些目标绝大部分是用经济学的语言来描述的——‘输出’和‘资金的价值’。”

Christopher Pollitt, 1990,Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Oxford: Basil Blackwell, p5