11月10日，中央财经领导小组会上强调要“化解房地产库存，促进房地产业持续发展”，“去（房地产）库存”进入政策视野。11月20日，国务院法制办公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，住房公积金个人住房贷款支持证券发行被提上日程。分析人士对此解读为公积金制度可能面临深度改革，2015年4月被热炒的国家住房银行概念再度被媒体抛出，进入公众视野，成为网络红词。中原集团研究总监刘渊先生近日在英国《金融时报》中文网上发布的一篇文章（《中国楼市前景：分化依然，复苏不易》）中，提出了“去（房地产）库存”的建议--将公积金体系改成住房银行。这是一项很好的政策建议，优点很多，但缺点和困难也同样明显。

国家住房银行，是一种政策性的住宅金融机构，作用是为符合要求的购房者提供住房贷款（通常是低息贷款，如公积金贷款）。它并不是突如其来的概念，2013年11月十八大三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出要“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”，而今年4月，住建部官员撰文称中国设立国家住房银行的条件已基本成熟，当时也引发过一片热议。

为了避免与现行公积金体系形成功能的重复和冲突，将公积金体系改造成为带有政策性的非盈利国家住房银行，是较为现实的一种方案，而改制后的国家住房政策银行，将具有以下优点。

统筹调配提高资金使用效率

目前，中国住房公积金归各地方管理，缺乏统一调配机制，跨省使用困难。这导致贷款需求旺盛的城市缺乏资金而不得不经常冻结公积金贷款，而贷款需求不足的城市资金却趴在账上睡觉，从而形成了公积金资金运用效率低下，资金供给与贷款需求错配的局面。数据显示，截至2014年底，全国住房公积金有3.7万亿元人民币在沉睡。

如果建立全国层面的国家住房政策银行，可以统一调配全国住房公积金，仿效商业银行统一管理住房公积金余额头寸，实行资产负债管理。可以设立内部资金价格（类似商业银行的FTP机制），便于资金的跨区调配和补偿，解决资金供给和需求的错配问题，提高住房公积金的使用效率。

此外，住房银行具备金融职能，办理贷款无需再通过传统商业银行，有利于提高服务效率和质量，降低管理成本。

额度放大激发购房需求

现行的个人公积金贷款额度早已无法与近年来迅猛上涨的房价相匹配，而商业贷款因为利率高、放款难的原因，这无疑遏制了普通民众的购房需求和热情。根据刘渊文章中公布的数据来看，全国每年的住宅销售金额中，公积金提取和贷款仅占10%，而现金占比高达60%。从另一个角度来看这一比例，这表示购房者多是中高收入群体，而依赖金融杠杆的中低收入者占比不高。

国家住房政策银行因为是非盈利性银行，可以效仿日本住宅金融公库对购买大型住宅和高收入者与中低收入家庭实行区别对待的政策，后者不仅可以享受更优惠的贷款利率，贷款额度也可以大幅扩大，以激发符合条件的中低收入群体的需求和积极性。

逆周期，去库存，稳定房地产市场

当前，中国的房地产市场呈现分化走势，根据刘渊的数据，一线城市库存消化周期大约是10个月，三、四线城市的库存去化数据则在30个月以上，远超6-18个月的合理区间。房地产市场的这种结构性问题，导致了过去一年的房地产“救市”政策，只能不断推高少数发达城市本已“泡沫化”的价格，而对三、四线城市楼市去库存的作用极为有限。

国家住房政策银行可以效仿日本住宅金融公库制度，成为逆周期的调节工具。在经济上行、房地产发展火热时期，减少政策性住房贷款的发放（体现为负增长），而同期的商业住房贷款大量增长。在经济下行、楼市不景气的时期，商业住房贷款增速放缓甚至负增长，政策性住房贷款可以加大投放，起到逆周期调节作用。

面对中国楼市呈现的结构化问题，国家住房政策银行可以实行差异化政策，减少对楼市火爆的一线城市的资金配置，将更多市场份额让给商业住房贷款；增加对三四线城市的政策性住房贷款供给，从供给侧刺激需求，消化库存，稳定三、四线城市的房地产市场。由于住房银行的资金来源往往伴随着各种补贴，这实际也是一种收入再分配的方式，利于缩小贫富差距。

从优点上分析，住房公积金体系转国家住房政策银行非常突出（甚至有些理想化），背景上也有决策层的政策支持，那么迟迟未能落地的原因就要看到硬币的另一面，其面临的困难也同样明显。

融资难

现行的公积金缴存总额在7.4万亿左右（2014年底数据），难以满足国家住房政策银行大显身手的需要，住建部公积金监管司司长张其光此前表示，到2020年，资金规模要达到20万亿元，方可基本满足首套和改善型自住住房的低息贷款需求。有分析认为，可以通过发行公积金住房贷款支持证券和政策性金融债的方式来募集，可实际情况是住房公积金贷款利率较低，目前5年以下为2.75%，5年以上仅3.25%，这种期限和收益的政策性金融债券目前没有任何市场吸引力（与当前的国开债做对比，5年3.2%左右，10年3.4%左右）。在这种情况下，财政给予贴息，发行住房专项政策性金融债就成为了资金的主要来源渠道，在财政收入增速不断下滑的当下，这必将给财政带来更重的负担。

或许，在发行财政贴息的住房专项政策性金融债之外，还可以学习德国住房储蓄银行的经验，通过“先存后贷，低息互助，封闭运行”的模式，吸引居民将存款存入住房储蓄银行，满足一定年限（8年）后，即可获得100%合同金额的低息贷款购买符合条件的住房。

转型难，管理难

如果将住房公积金体系改组成国家住房政策银行，就意味着公积金管理中心将由事业单位改制成政策性金融机构，原有工作人员面临着安排难题。如果按照部分专家建议，住房银行起用公积金管理中心的原班人马，中央设立总行，地方组建分行、支行，可以说这种转型失败的可能性很大。住房公积金中心与政策性银行，在专业知识、业务模式和范围、工作强度、工作方式等方面都有太多不同之处，原公积金中心的员工，特别是年纪较大、专业基础较薄弱的员工，将难以适应新岗位的工作，这不是通过转岗培训就能解决的问题。

现有住房公积金体系目前归属地方管理，牵涉利益关系复杂，一旦成立中央垂直管理的住房政策性银行，势必对地方既得利益形成冲击。比如现有公积金都是存在特定商业银行的，一旦国家住房政策银行成立，这些资金势必要转入其各分行名下，从而对原存入银行形成冲击。

住房风险的国家化

如何避免国家住房政策银行走上美国“两房”的老路，从而产生系统性金融风险，这是政府、金融界乃至房地产界都担心的一点。实际上，国家住房政策性银行与房地美和房利美在所有权和经营性质上有本质不同，前者属于国有属性、不以盈利为目的的政策性银行，而后者属于受到美国政府扶持的公共控股的盈利公司，从这个角度来看，前者至少没有为盈利而犯险的动机。

然而，政府和市场的担心仍是不无道理的，住房政策性银行所从事的业务，与引发2008年全球金融危机的美国次级住房贷款有一定的相似之处，面对的都是中低收入群体，都具有“居者有其屋”的理想主义色彩，某种程度来说，是将住房风险国家化了。在政策意图和具体风险管理上权衡至关重要，一味强调政策意图的实施，而放松对政策性住房贷款的风险管控，可能引发局部乃至系统性的金融和房地产危机。

此外，政策性住房信贷应明确与住房商业贷款的区别，国家住房银行也应明确自身的业务发展定位，以逆周期、去库存为主，而不是盲目扩大信贷规模，助推房地产市场上涨。这非常容易给市场一种错误的预期，即房价具有刚性，只会涨不会跌，即使下跌，国家也会托市。从而容易形成道德风险，再度造成房地产市场投机成风，继续吹大其价格泡沫，不断积累系统性风险。

综上，将公积金体系改造成国家住房政策银行符合十八大三中全会的政策导向，有国际经验可以借鉴，理论优点非常突出，政治层面正确，经济层面稳定，社会层面惠民生。然而其面临的困难与风险亦很明显，要克服融资难、转型难和管理难的问题，坚守政策性和非营利性的本质，权衡好政策目标与风险管控的关系，明确业务定位和界限，这些无不考验决策层改革的决心和智慧。（文/蔡浩，本文仅代表作者本人观点，不代表本站立场）