改革开放以来，中国区域经济获得了突飞猛进的发展，由此对区域经济理论研究产生了巨大的需求。面对来自经济实践的巨大需求，学术界加强了对区域经济发展中一些重大理论问题的研究，不同学者从不同角度提出了各种各样的观点，并展开了激烈争论。这些不同观点和争论对于繁荣和发展中国区域经济学起到了重要作用。然而，至今为止，学术界对当前区域经济发展中的一些理论问题还缺乏一致的看法，许多问题还有待进一步深化研究。这里，我着重对当前区域经济发展中若干重大理论问题进行讨论，谈谈自己的一些看法，以引起学术界的争鸣和深入探讨。

一、关于中央区域政策的目标选择

中央的区域政策究竟是注重效率还是公平目标，这是我国学术界长期争论的问题。归纳起来，主要有三种观点：一是效率优先论，即强调中央区域政策应注重效率目标，优先支持有条件的优势地区尤其是发达地区加快发展；二是公平优先论，即强调中央区域政策应注重公平目标，优先支持那些关键问题区域尤其是落后地区和衰退地区加快发展；三是效率与公平兼顾论，即中央区域政策要同时兼顾效率目标和公平目标。也有一些学者强调公平与效率的协调和兼容，或者寻求公平与效率的统一。事实上，这种观点与兼顾论大体相同，只是表述不同而已。在优先论中，过去学术界着重强调“效率优先、兼顾公平”，而近些年又提出“公平优先、兼顾效率”。这两种观点可以看成是优先论的修正和改良。

由于在理论上的不同观点，导致建国以来我国中央区域政策的目标选择长期举棋不定，在效率与公平目标之间出现多次较大的变动。从东西关系来看，当中央注重效率目标时，比较发达的东部地区受到较多的优待；当注重公平目标时，相对落后的西部地区或者过去的“三线地区”受到重视；其结果，处于中间地带的中部地区长期受到“挤压”。在改革开放后的较长时期内，中央区域政策更多的是注重效率目标，条件较好的东部地区在投资和政策方面享受了较多的优惠。这种情况直到最近几年才有一定的改变。在这种政策倾向的影响下，直至今日西部地区工业平均税负仍要远高于东部地区。2004年，若以东部地区工业企业产品销售收入中各项税金所占的比重为100，则中部地区为172，西部地区为218，东北地区为160。这说明，目前西部地区工业平均税负是东部地区的2.18倍。再从城乡关系来看，由于过分强调注重效率目标，政府大量的资源投向了中心城市，尤其是条件较好的大中城市，小城镇和农村地区长期受到“忽视”。前些年实施的市管县体制，进一步加剧了这种“集中化”趋势。其结果，在政府政策和市场力量的合力作用下，中心城市单纯成为了从农村吸纳资源和要素的“载体”，由此对农村和县域经济发展产生了极为不利的影响。同时，受行政配置资源的影响，各地在“效率优先”原则的支配下，把大量的政府资源不对称地投向了各级行政中心，尤其是省会和首府城市。在这种情况下，绝大部分省会和首府城市都成为了当地人口和经济规模最大的城市。这种现象已成为当前中国经济的一大特色。

当然，考察中央区域政策的目标，必须联系到其体制背景和发展阶段。在计划经济体制下，由于政府掌握和控制着绝大部分资源，中央的区域政策更多的是一种布局政策，所以中央在配置资源时，既要考虑效率目标，又要考虑公平目标。改革开放以来，中国经济出现了由计划经济向市场经济的转轨。在这种转轨的初期阶段，由于市场机制很不完善，中央仍掌握着相当部分的资源，加上经济发展水平较低，为加快全国经济发展，尽快缩小与发达国家的差距，中央区域政策更多地注重效率目标是可以理解的。然而，经过近30年的改革开放实践，目前中国已经初步形成了社会主义市场经济的基本框架。研究表明，2003年中国经济市场化程度已经达到了73.8%。虽然学术界对能否这么精确地度量市场化程度还存在异议，但可以肯定的是，目前中国经济的市场化程度已经有了很大提高，而且中国的综合国力也在显著增强，经济发展水平明显提高。在这种情况下，过去计划经济时期完全由政府统筹考虑的效率与公平问题，将分别由市场和政府来共同完成。资源的空间配置问题需要更多地发挥市场机制的基础性作用，政府则主要是发挥调控、监管和积极引导作用。

我们知道，效率或趋利原则是市场配置资源的基本原则。这样，在市场经济条件下，资源空间配置的效率目标将主要依靠市场机制来实现。然而，国际经验表明，单纯的市场力量一般会扩大而不是缩小地区差距。这是因为，在市场趋利原则的作用下，将促使资金、人才等要素从增长缓慢的落后地区流向繁荣的发达地区，由此加剧地区差距的扩大趋势。事实上，自改革开放以来，随着市场力量的不断加强，我国资金、人才等要素由中西部落后地区向东部发达地区、由农村地区向大中城市地区的大规模流动已经成为一个不争的事实。尤其是近年来国有商业银行的市场化改革，更加起到了在中西部吸纳资金投向东部，在农村吸纳资金投向城市的“中介”作用。中西部落后地区和东北老工业基地人才流失现象也十分突出，从最初的“孔雀东南飞”发展到后来的“麻雀东南飞”。这种要素集聚和流动趋势必然会加大城乡和地区差距的扩大趋势，进一步加剧社会不和谐的程度。因此，对中央政府来说，中央区域政策将需要更多地或者主要是注重公平目标，对那些问题严重且自身无法解决、确实需要国家给予援助和扶持的关键问题区域，实行“雪中送炭”，而不是对那些发达的繁荣地区“锦上添花”。这些关键问题区域包括发展落后的贫困地区、处于衰退中的老工业基地、转型困难的资源型城市、财政包袱沉重的粮食主产区以及各种问题交融的边境地区等。

由此可见，从宏观战略层面看，效率与公平原则是市场与政府调节所遵循的不同原则。前者是市场机制发挥作用所遵循的原则，它只能是嫌贫爱富、锦上添花，而后者则是政府干预所遵循的原则，它强调的是雪中送炭、公正和谐。从收入分配过程来看，前者是对国民收入的初次分配，而后者则是对国民收入的再次分配。因此，在社会主义市场经济条件下，中央区域政策应在充分发挥市场机制的基础性作用的基础上，突出和强调公平目标，实行“逆市场调节”，对各种关键问题区域给予更多的帮助和扶持；而不是像过去那样注重效率目标，实行“顺市场调节”，对经济繁荣的发达地区给予重点支持。在市场机制日趋完善的情况下，中央实行“顺市场调节” 的区域政策将是多余的，也是没有必要的。因为通过完善市场机制将可以达到同样的目的。更重要的是，这种“顺市场调节”的做法将会进一步加剧地区差距的扩大趋势，增加社会不和谐的因素，不符合科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，而且还有可能造成对市场机制的扭曲，影响市场机制正常作用的发挥。从发达市场经济国家的经验看，几乎很少有国家把扩大地区差距作为中央区域政策的目标。

需要指出的是，这里我强调中央区域政策应更多地注重公平目标，是指中央政府应把区域援助和支持的重点放在那些需要国家扶持的关键问题区域，这是就国家宏观战略层面而言的。当然，这并非意味着中央在具体援助方式的选择上不需要考虑效率问题。事实上，在政策实施层面，中央对关键问题区域实行援助和扶持的方式，将需要兼顾公平和效率问题，尤其是在发展初期阶段，适当强调效率原则是十分必要的。这就意味着，中央对关键问题区域的援助和扶持，一方面要注重公平目标，对问题区域中那些最困难和最需要扶持的对象或群体给予支持；另一方面，要适当强调效率目标，对问题区域中那些最具发展潜力的对象或群体给予支持。从中央援助的性质看，前者相当于一种捐助，而后者则带有一定的投资性质。这种带有投资或刺激投资性质的援助，可以增强问题区域的自我发展能力，提高其持续竞争力。

二、关于梯度理论和梯度推移战略

梯度理论和梯度推移战略是我国学术界近20多年来长期争论不休的问题。之所以长期争论不休，是因为在各种观点的背后，大都隐含或代表着不同地区的利益。其结果，学术理论之争成为了各地区之间的利益之争。就“梯度理论”概念来说，它最早是由来自东部的学者夏禹龙、冯之浚提出来的。后来，何钟秀进一步将该理论概括为“国内技术转移的梯度推移规律”。他们认为：我国经济发展不平衡的特点，已经在国内形成了一种技术梯度，有的地区是“先进技术”，有的地区是“中间技术”，有的地区还是“传统技术”。因此，自觉地利用技术梯度，让一些有条件的地区首先掌握世界先进技术，然后逐步向“中间技术”地带、“传统技术”地带转移。随着经济的发展，通过技术转移的加速，将逐步缩小地区的差距。显然，这里所指的是一种技术梯度推移战略。但在概念使用上，却采用了一个含义十分广泛的名字“梯度理论”。这就为后来学术界把梯度理论和梯度推移战略混为一谈，并长期争论不休埋下了伏笔。

事实上，梯度理论和梯度推移战略是两个完全不同的概念。在任何国家和地区，经济技术梯度都是客观存在的。经济技术的梯度转移也是经常出现的，如产业和技术由发达地区转移到落后地区，或者由城市中心区转移到郊区和农村地区。因此，从广义角度理解，我们可以把揭示和解释经济技术梯度形成变化的各种理论观点称之为梯度理论。而梯度推移战略则是一种战略构想，最初主张让发达的东部地区首先掌握世界先进技术，等东部地区消化吸收了以后，再逐步向中西部地区转移扩散。后来，其他一些学者又把这种技术梯度推移战略思想延伸到国家投资布局、开发重点和对外开放上来，主张国家应率先重点开放开发东部地区，等条件成熟后，再逐步把开放开发重点向中西部地区转移。由于这种战略思路涉及到各个地区的利益，因而在学术界和政界引起了广泛的争论。最明显的是来自中西部学者和政界的观点，这些观点包括“反梯度理论”、跳跃战略论、东西结合论、‘中心开花”或中部崛起论等。事实上，这种发展战略之争不单纯是学术理论之争，还涉及到各地区优先发展权和国家支持重点之争，因而它也是一种经济利益之争。

显然，梯度推移战略主要是针对国家在技术引进、对外开放、体制改革和投资布局上的战略决策提出来的，主张国家的资源配置应采取顺应梯度的方式逐步推移。这是一种典型的计划经济思维定势。其隐含的理论前提是：（1）这种经济技术梯度是客观合理的；（2）中央对区域的援助和支持实行效率优先；（3）梯度转移的粘性或阻力较小。现在看来，这些前提条件并非是完全成立的。首先，目前我国东中西部地区存在的经济技术梯度虽然是一种客观存在，但它并非是完全合理的。我们不能以现有的不合理的客观存在作为未来政府战略决策的依据。事实上，当前我国十分悬殊的东西差距已经成为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的严重障碍。其次，如果说在改革开放初期，由于市场的力量较为薄弱，中央出于加快经济增长的需要而较多地注重效率目标的话，那么随着社会主义市场经济体制的逐步建立，中央区域政策应更多地注重公平目标，而不是实行效率优先。第三，国内外的经验表明，经济技术的梯度转移存在着较大的粘性或阻力，需要政府在政策上进行积极引导。即使如此，有时也并非能取得较好的效果。日本北海道的开发就是一个典型的例子。从国内的情况来看，虽然近年来中央政府一直在鼓励外资投向中西部地区，但实际效果并不明显。尤其是2005年，外商在华直接投资在进一步向东部地区集中，东部10省市实际利用外商直接投资占各地区总额的比重比上年提高了7.9个百分点，比2001年提高了3.4个百分点。

除此以外，就最初的技术梯度推移战略而言，还具有以下几个缺陷：首先，这种战略以三大地带作为地域单元，并以综合技术水平为指标来划分技术梯度。显然，这种划分技术梯度的方法是十分粗略的。事实上，在中西部许多大城市，如西安、武汉、重庆、成都等，其科技教育力量都是十分雄厚的，也远非是东部一些城市可比的。其次，技术梯度推移只是技术空间转移（扩散）的一种形式，而并非是一条规律。技术空间转移具有多种形式，若从技术梯度的角度看，既有纵向的梯度推移和反梯度转移或跨梯度转移，也有横向的水平转移。若从技术转移（扩散）的空间形式看，则有等级扩散、辐射扩散和邻里扩散等主要形式。第三，梯度推移战略把技术梯度作为决定国家投资的区域倾斜和重点开发区域的时序选择的惟一标准，而实际上，无论是发达国家还是发展中国家，重点开发区域的时序选择都受着多种因素的影响和制约。在国家“十一五”规划纲要中，明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。这表明，未来我国的重点开发区域将根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个标准而不是技术梯度来确定。第四，梯度推移战略设想通过技术转移的加速来缩小地区差距的论点，无论在理论上和实践上都缺乏有力的证据。大量实证研究表明，随着经济的发展，技术转移将会加速，但这种转移更多的是水平转移即技术水平接近的地区间的技术转移，而不是垂直的梯度转移。

由此可见，如果不加分析地把最初的技术梯度推移观点简单地类推到国家投资布局、对外开放乃至体制改革等梯度推移上来，必然会带来一系列的问题。事实上，改革开放以来，我国在国家投资布局、对外开放、体制改革等方面所采取的某些梯度推移做法，已经成为加剧地区差距尤其是东西差距扩大、造成社会不和谐的重要原因之一。比如，从对外开放来看，在1979－2005年间，我国各地区实际利用外商直接投资的81.2%集中在东部10省市，而中部6省、西部12省市区和东北3省则分别只占7.6%、4.5%和6.7%。2005年，中国对外出口的88.5%集中在东部10省市，而中部6省、西部12省市区和东北3省则分别只占3.6%、3.5%和4.4%。很明显，外商直接投资和外贸出口高度集中在沿海少数地区，对扩大地区差距起到了重要的推动作用。在国家对外资企业实行“超国民待遇”的情况下，外资企业高度集中在沿海地区，也是造成当前中西部工业平均税负偏高的一个重要原因。因此，可以认为，自改革开放以来，虽然中国经济的全球化在不断加快，但这种全球化还主要是沿海少数地区的全球化，中西部广大地区在这种全球化推进中所享受的好处并不多。

当然，从历史的角度来考察，在改革开放初期，梯度推移战略从我国经济技术发展不平衡的特点出发，主张通过梯度推移的方式来逐步缩小地区差距.它对于当时我国区域发展观念的变革和战略理论研究的逐步深入都起到了重要作用。特别是，在当时的条件下，由于经济发展水平较低，综合国力有限，加上中央掌握的资源较多，计划经济的成分还很浓厚，政府率先支持条件较好的沿海地区重点发展，也是一种不得已的选择。因为在当时历史条件下，市场的力量十分薄弱，中央区域政策既要考虑效率目标，又要考虑公平目标。随着中国经济由计划经济体制逐步向市场经济体制的转轨，这种优先支持沿海发展的战略就显得不合时宜，它只能进一步加剧地区差距的扩大和社会的不和谐。如前所述，在社会主义市场经济条件下，中央区域政策应更多地注重公平目标，为促进社会和谐做出贡献，而不是相反。因此，在新的历史条件下，根本就不存在什么“梯度推移战略”问题。这里所指的战略，是政府所采取的一种策略，而不应该把它与市场经济条件下存在的技术和产业梯度转移相混淆。应该说，这种技术和产业的梯度转移是客观存在的，它是市场力量作用的结果，政府应积极加以引导。

三、关于转移劳动力与转移岗位问题

在促进区域经济协调发展的过程中，对政府决策者来说，究竟是“根据人设工作岗位，还是根据工作岗位移动人”，这也是一个长期有争议的基本问题。从资源空间配置的角度看，前者是就劳动力的分布来吸引资本创造就业岗位，我把它称为“就劳动力转移资本”战略；后者是就资本或工作岗位的分布来吸引外来劳动力进入，我把它称为“就资本转移劳动力”战略。可以认为，地区间工作岗位的转移实质上就是资本转移的过程。这里所指的资本，是资金、技术、营销经验和品牌等的综合体。

这两种区域开发战略模式并非是完全对立的，它们各有优劣势，可以互为补充。对政府决策者来说，究竟是注重“就劳动力转移资本”战略还是“ 就资本转移劳动力”战略，应主要考虑三个方面因素：一是转移资本与转移劳动力之间的成本比较。一般地说，转移资本比转移劳动力要更容易一些，综合成本也要低的多，尤其是长距离和国际劳动力迁移面临诸多限制。过去的经验表明，大规模人口或劳动力迁移的成本往往十分高昂，而且很不稳定。因为这些移民面对一个新的环境，承受着心理压力和生活习惯的改变。二是政府所采取的政策目标取向。如果政府部门追求效率优先，强调GDP增长，那将会选择“就资本转移劳动力”战略，在那些资本集聚的中心创造更多的就业岗位；如果政府部门追求公平优先，强调区域协调发展，那将会注重“就劳动力转移资本”战略，在那些劳动力相对集中的地方创造更多的工作岗位。三是不同发展阶段所采取的模式具有差异。在经济发展的初期阶段，由于发展水平低和经济实力有限，资本集聚的倾向更明显，因而要更加重视“就资本转移劳动力”战略。在经济发展的中后期阶段，随着发展水平的提高和经济实力的增强，资本扩散的趋势不断增加，因而要逐步过渡到以转移资本为主，采取“就劳动力转移资本”战略。

从全国宏观战略的角度看，自改革开放以来，我国主要采取的是一种“就资本转移劳动力”战略，即在东部地区创造更多的就业机会，吸引广大中西部地区的劳动力来就业。应该说，在改革开放的初期阶段，国家实施这一战略具有一定的合理性。因为它可以利用东部地区的优越地理位置以及相对充裕的资金、人才和技术要素，充分发挥集聚经济效益，减少不确定性。但是，该战略的实施也带来了诸多弊端。

一是加剧了要素和经济活动向东部集中的趋势。在1980～2005年间，东部10省市生产总值占各地区总额的比重由43.6%提高到55.5%，增加了11.9个百分点，而东北3省、中部6省和西部12省区市分别下降了5.0、3.5和3.4个百分点。另据我们研究，在1985－2003年间，除烟草制造业外，钢铁、石化、电子信息、纺织等制造业生产能力都在向东部地区集中。在28个制造业行业中，珠三角（粤）、长三角（江浙沪）和环渤海地区（京津冀鲁）分别有18个、13个和7个行业产值占全国的比重提高幅度在5个百分点以上。@事实上，自改革开放以来，中西部地区一些制造业行业如耐用消费品、纺织服装等都出现了衰落的迹象。很明显，如果这种情况不能得到有效遏制，中西部某些落后地区将有可能出现被“边缘化”的危险。

二是加剧了人口与经济活动分布的不协调。2005年，我国东部10省市（不包括辽宁、广西）人口仅占全国的36.1%，但地区生产总值占全国的55.6%，工业增加值占59.8%，出口总额占89%，实际利用外商直接投资占85%。从发展趋势来看，在1980～1990年间，我国四大区域人口与生产总值分布的不协调系数平均为14.6个百分点，而1991～2000年该系数提高到18.1个百分点，2001－2005年则提高到20.3个百分点。显然，这种人口与经济活动分布的高度不协调，是与现行的劳动力只能“流动”而难以安家落户的人口迁移政策密切相关的，它将进一步加剧地区差距特别是东西差距的扩大趋势。

三是造成资源产地、加工地与消费地的严重脱节，导致各种资源在全国范围内的大调动。我国资源、能源和人口主要分布在中西部地区，而加工制造业高度集中在东部地区，而且这种状况有进一步加强的趋势。由此在全国范围内形成了大规模的劳动力大流动、资源大调动，包括大规模的“民工潮”、“南水北调”、“西气东输”、“西电东送”等，既加剧了交通运输紧张状况，也增加了不必要的资源浪费。

四是由于户籍管理制度改革严重滞后，中西部大量劳动力虽然长期在珠三角、长三角等地就业，但却难以在当地安家落户，不能与当地人一样共同享受其创造的改革开放成果。对这些中西部劳动者而言，他们虽然为东部地区的繁荣做出了巨大贡献，但在现行体制下，他们最终只能是“外来打工者”，属于“边缘人”。

目前，珠三角、长三角等地虽然各种就业岗位较多，但已经出现劳动力供应紧张甚至短缺的状况；而中西部和东北地区虽拥有大量的剩余劳动力，但就业岗位十分缺乏。因此，要解决这种劳动力与就业岗位分布之间的严重失衡状况，促进区域经济协调发展，就必须正确处理好“转移资本”（或转移岗位）与“转移劳动力”的关系。当前，就全国宏观层面来说，我国已经进入到由过去的注重“就资本转移劳动力”转变为注重“就劳动力转移资本”的新阶段。也就是说，要适时调整国家产业布局战略，着重在中西部和东北地区创造更多的工作岗位和就业机会，推进其工业化和城市化进程，实现各地区工作岗位与劳动力分布的相互协调和匹配，促进其经济发展与资源和环境承载能力相适应，促进人与自然和谐发展。同时，要改革户籍管理制度，允许具有固定工作岗位的其他地区人口在东部安家落户，使这些外来人员在为东部繁荣贡献力量的同时也能够分享其利益。当然，从中观和微观角度看，在一个区域范围内，应该更多地注重“就资本转移劳动力”战略，即在那些发展潜力较大的地区尤其是城镇地区创造更多的就业岗位，引导农村和生态脆弱地区的人口向此集聚。

事实上，近年来国家实施的西部大开发战略、东北振兴战略和中部崛起战略，一个重点任务就是要在中西部和东北地区创造更多的就业岗位。直到今日，国内仍有人对西部大开发持否定态度，主张通过人口迁移或者中央财政转移支付来解决西部地区的居民收入问题。诚然，人口迁移和转移支付对缩小东西差距具有重要作用，但单纯依靠这些措施并不能从根本上解决问题。首先，我国西部地区有3.6亿人口，国土面积占全国的70%以上。即使不考虑东部地区资源和环境承载能力的限制，要对西部数亿人口进行大规模的迁出也是不现实的。更何况，作为一个社会主义国家，也不应该只让一少部分地区富裕和繁荣起来，而让占全国2／3国土面积的地区衰落下去。这就是说，从全国大范围来讲，我们不仅要追求人的繁荣，使地区间人均收入和生活水平差距逐步缩小，而且也应兼顾地域的繁荣，促进各地区协调发展。其次，东部地区的资源和环境承载能力也是有限的，不可能全部吸纳其他地区转移出来的剩余劳动力。事实上，在珠三角和长三角等都市圈，近年来已经出现了承载能力逐步减弱的趋势。在今后一段时期，这些地区的中心任务是推进结构调整和优化升级，而不是继续推进大规模的人口和产业集聚。这样，就需要适时将那些不具有或即将失去比较优势的产业转移扩散出去。

总体上讲，在中西部和东北地区创造更多的就业岗位主要有两条途径：一是激活区内资本尤其是民间投资，鼓励全民创新创业；另一是积极引导外商投资和沿海企业“北上西进”。近年来，外商投资和沿海企业已经出现了向中西部转移的趋势，只要中央在政策上加以积极引导，这种产业转移趋势将会大大加快。目前，阻碍外资和沿海企业“西进”的障碍主要有三：一是西部投资软环境与东部相比还有较大差距；二是西部产业配套能力较低，不能适应大规模制造业发展的需要；三是西部企业税费负担很重，远高于东部地区的平均水平。因此，对中央政府而言，引导珠三角、长三角等地产业转移扩散，应采取“胡萝卜+大棒”的办法。所谓“大棒”，就是要设置更高的市场准入标准，包括技术含量、自主创新能力、单位产出能耗和“三废”排放量、单位土地产出率等指标，鼓励沿海经济核心区加快产业升级；所谓“胡萝卜”，就是要对到中西部和东北投资的外资和沿海企业给予相应的政策支持，如土地、财政贴息和税收刺激等。很明显，随着国内外民间资本的大规模进入，将会有力地推动西部大开发和东北老工业基地振兴的进程。