十三五规划生态文明建设
面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,走可持续发展道路。生态文明建设其实就是把可持续发展提升到绿色发展高度,为后人“乘凉”而“种树”,就是不给后人留下遗憾而是留下更多的生态资产。
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改革开放30多年以来,我国经济以年均10%左右的速度高速增长,到2010年已经成为世界第二大经济体。但在经济快速发展的同时,还存在增长方式粗放、资源环境代价过高的问题。
“使蓝天常在、青山常在、绿水常在。”这是日前国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》)提出的目标,也是今后一个时期我国生态文明建设的纲领性文件。这对未来将产生重大影响。
首次把绿色化纳入现代化推进战略中
十七大以来,党中央、国务院已先后出台了一系列重大决策部署,推动生态文明建设。但和此前的文件相比,此次《意见》中第一次明确把绿色化纳入我国现代化推进战略中,将其作为现代化建设的重要取向,大幅提高国民经济的绿色化程度。
《意见》提出,把生态文明建设放在突出的战略位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化,以健全生态文明制度体系为重点,优化国土空间开发格局,全面促进资源节约利用,加大自然生态系统和环境保护力度,大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,弘扬生态文化,倡导绿色生活,加快建设美丽中国,使蓝天常在、青山常在、绿水常在,实现中华民族永续发展。
国家发改委经济体制与管理研究所循环经济研究室主任杨春平表示,《意见》除第一次明确把绿色化纳入我国现代化推进战略中外,还明确把绿色发展、循环发展、低碳发展作为建设生态文明的基本途径。
“这就意味着生态文明建设不仅仅是末端的污染治理和生态修复,而是把产业结构和生产方式、生活方式的源头转变与末端治理相结合,突出了生态文明建设的主攻方向。”杨春平说。
除此之外,《意见》明确了建设生态文明的四项主要任务,宣示了生态文明建设的重点领域;系统提出十个方面的制度建设重点。
此次《意见》中,中央反复强调要把生态文明建设和其他四个建设相融合。在关于与经济建设融合上,杨春平说,是将生态文明融入的主阵地,《意见》中明确提出推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同时,要在各个领域贯彻落实生态文明的理念,大幅度提高国民经济的绿色化程度,对存量经济进行绿色化改造,对增量经济进行绿色化构建。
“也就是说,今后的项目也好、规划也好,都要从源头上有生态文明的设计,推动形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式,通过提高经济发展的质量和效益,根本上缓解发展与资源环境的矛盾。”杨春平说。
目前为止,我国将5个省整体纳入第一批生态文明先行示范区,其他52个地级、县级以及跨流域、跨区域的地区纳入了第一批先行示范区。
杨春平介绍说,这些先行示范地区都制定了本地区的生态文明建设实施方案,在实施方案中,将调整优化空间结构、优化产业结构、推行绿色生产方式、发展循环经济、做好生态保护和环境污染治理等作为各地区的主要任务。同时,先行示范地区着力探索建立促进生态文明建设的制度体系。
据了解,第二批生态文明先行示范区的组织申报工作即将展开。
“十三五”规划将专门布局生态文明建设
从“十一五”规划开始,我国在每次规划编制时,都把生态文明建设的很多重要内容纳入其中。
杨春平还表示,“十三五”规划正在制定思路,要具有生态文明的理念,而且建设目标中也会体现生态文明的重要内容,还有专门的一篇来布局生态文明建设。
在推进生态文明建设过程中,现行的土地政策是否面临调整?针对这个问题,国土资源部土地勘测规划院院长助理张晓玲表示,推进生态文明建设,土地管理的任务非常重,未来将重点在几个方面逐步改进,如优化国土空间开发格局、守住耕地红线、土地资源的节约利用、用地政策怎么支持生态文明建设等,而这些工作有些已经开始推进。
“无论生态建设的重大工程也,好还是正在进行的退耕还林、退牧还草、退耕还湿,这些重大的生态建设工程都要落在土地利用上,怎么调整土地利用?再比如调整产业结构,发展旅游业、休闲业等等,这些都会落在土地上。未来的供地政策、土地利用政策会有非常大的改变,不会是全国一刀切的,会有差别化,从区域、从产业各个方面都会有差别。”张晓玲说。
她认为,最重要的是在国家整个生态文明制度体系中,土地制度体系是非常重要的一部分,未来也面临着《土地管理法》的修改,土地利用标准的完善,如何降低地耗,定额指标如何合理确定,还有产权制度、用途管制制度的进一步完善、耕地保护的补偿机制等等。
十三五规划生态文明建设具体细则:
生态文明建设的目标设计
目标设计涉及到两个方面:一是定性目标设计,重点强调生态文明制度建设(包括法规、体制、机制、政策)。二是定量目标设计,提高资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重。要做好“十三五”生态文明建设目标设计,需要考虑以下几个方面的影响因素。
第一,经济发展速度变化对生态文明建设的影响。中国的经济增长速度已由原来的高速增长开始转向中高速增长,“十三五”期间可能在6%-8%的区间中运行,甚至某些年份有可能跌到6%以下。经济增长速度下降,对生态文明建设既有机遇,也有挑战。
第二,经济结构变化对生态文明建设的影响。经济结构变化包括几个方面。一是产业结构的变化。我国已进入工业化中后期阶段,重化工业阶段正从粗放发展的上半场转入精细发展的下半场,高新技术产业、生产性服务业与制造业日益融合。二是区域结构的变化。新型城镇化正在推进,人口逐步向区位条件较高的地区聚集。区域经济一体化正在快速推进,“一路一带”、长江经济带、京津冀协同发展三大区域发展战略正在实施。城乡差距、区域差距总体在缩小。三是贸易结构的变化。近年来,机电产品和高新技术产品出口逐步上升,加工贸易产品比重下降,中国产品在国际产业链分工中的地位有所上升,国际污染转移问题有所缓解。
第三,人口和生产要素变化对生态文明建设的影响。现在我国的人口增长速度已减缓了,老龄化的问题凸显了,大量的外来人口需要转为城市的常住户口,人口增长速度和人口结构的变化对“十三五”生态文明建设都会产生影响。从生产要素来看,过去我们主要利用一般性生产要素,比如土地、劳动力、资源等,进入新常态阶段后将更多地依靠技术、人力资本、信息等高级要素,实施创新驱动。这种要素投入结构的变化,也会对生态文明建设产生影响。
第四,资源环境呈现新的态势。从资源能源的消费来看,我国多年来已形成了对资源能源大规模消费的依赖,同时环境已接近承载力极限。在“十三五”期间,各地的资源能源消费、环境污染会发生什么新变化需要做深入研究。
第五,对国际社会的承诺对生态文明建设的影响。习总书记在APEC会议上已向国际社会正式承诺,到2030年中国碳排放达到峰值,同时将非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。这意味着“十三五”期间我国的资源环境压力会越来越大。这些对国际社会的承诺,也对“十三五”生态文明建设目标的设计会产生了直接的影响。
第六,制度环境变化对生态文明建设的影响。按照十八届三中全会决定的要求,今后要逐步建立二十多项生态文明制度。这些新的环境保护制度的推出,都意味着环境保护的投入要增加,压力要增加。
“十三五”生态文明建设的重点领域
第一,生态资源。与生态文明建设有关的资源包括能源资源、土地资源、水资源等。“十三五”期间主要考虑三个方面:一是总量控制。现在国家在强调能源总量控制,特别是煤炭总量控制、耕地总量控制(十八亿亩耕地红线制度)、水资源消费总量控制等。二是结构优化。从能源结构优化来看,主要发展新能源、清洁能源等,同时尽可能降低传统化石能源的消费比重。还有土地资源和水资源的结构优化。三是效率提高。不仅是能源利用效率要提高,而且土地资源、水资源利用效率也要提高。
第二,生态环境。生态环境涉及两方面:一是环境污染治理,包括大气污染治理、水污染治理、土壤污染治理等。此外,还要注重一些新污染的治理,比如说光污染、声音污染、电子垃圾污染等的治理。二是生态建设。主要包括植树造林、湿地保护、荒漠治理、生物多样性保护等。
第三,生态经济。生态经济包括四个基本内容。一是淘汰高消耗、高污染、高排放“三高”产业。二是发展绿色低碳产业,通过发展高附加值的新兴绿色低碳产业,将生态建设与创新驱动相结合,实现生态建设与经济建设的统一。三是转型升级传统产业。四是要大力发展循环经济。
第四,生态空间。生态空间需要强调三个方面。一是主体功能区建设,其中最重要的是生态保护区的建设。二是国土整治,包括防治水土流失、荒漠化、石漠化等问题。三是推进新型绿色城镇化,包括发展绿色交通、绿色建筑、绿色建材等。
第五,生态社会。生态社会建设重点也有三个方面:一是生态文化建设,即要解决生态文明建设的思想观念问题。二是进行生态行动,让机关、企业、居民各个方面都积极参与到生态文明建设中。三是强化生态文明建设的国际合作。
“十三五”生态文明制度建设
制度建设是“十三五”规划的重点。可以将生态文明建设制度分为市场制度和政府制度两大部分。
一方面,生态文明建设市场制度建设。
生态文明建设市场制度包括三个方面。一是资源与环境产权制度。如自然资源资产产权制度,所有自然资源都要明晰产权主体,以避免形成“公地悲剧”;环境产权制度,环境也需要明确产权,以免造成破坏;资源有偿使用制度,使用资源必须付出成本。二是交易制度。如建设碳排放权交易市场、污染排放权交易市场、水权交易市场、节能量交易市场;开展环境污染的第三方治理等。三是价格形成制度,资源产品、环境产品的价格应由市场供求关系决定,政府定价应充分发挥社会公众的参与作用。
另一方面,生态文明建设政府制度建设。
政府在生态文明建设中可通过如下四个方面的制度发挥作用。
第一,激励制度。具体包括生态补偿制度、相关财税制度、金融制度和考核评价制度。
第二,约束制度。具体包括自然资源用途管制制度、重要资源集约节约利用制度、最严格的源头保护制度、生态修复制度、生态红线制度、污染排放总量控制制度、污染物排放许可制度、污染物排放强制性保险责任制度等。
第三,政府监管制度。具体包括自然资源管理体制、环境保护管理体制、国家公园体制、污染物排放监测预警机制、公众参与制度。第四,问责制度。具体包括最严格的环境损害赔偿制度、最严格的环境责任追究制度、党政同责制度、环境污染监管执法制度等。
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