公共政策是政府进行行政管理工作所采用的方法和手段，在社会生活中起着十分重要的作用，正如美国著名经济学家曼昆所言，一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策。下面是小编为大家整理的公共政策的论文，供大家参考。

公共政策的论文范文一：试论公共政策的本质

【 内容 摘要】

公共政策 分析 作为一种新兴 研究 领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共 问题 解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整 社会 利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

【关键词】

公共政策;价值;利益;分配;公共问题

【作者简介】

黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学 政治 学与行政 管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。E-mail：hrz2001@263.netTel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室(100871)。著作权所有，转载请 联系作者。

一、导言

自哈罗德·拉斯维尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)于1951年 发表《政策 科学 ：范围与 方法 的新 发展 》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”(德罗尔语)、当代西方政治学的“最重大的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学最重要的发展”(罗迪语)。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在 中国 社会科学院作 报告时指出的：“ 目前 已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的 教育 科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1](p166)

然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。

二、传统观点的述评

学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：

(1)“ 现代 行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的 法律 和法规。”[2](p4)这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的 计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家” 时代 ，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛 应用 ，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比(Paul Appleby)指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3](p27、170)

(2)政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰(A. Kaplan)认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4](p8)这个定义既包含了公共政策的工具理性(策略)，又注意到了公共政策的价值理性(目标和价值)，应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。

(3)托马斯·戴伊(Tomas R. Dye)认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5](p1)这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析 实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示;所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策;同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。

(4)罗伯特·艾思顿(Robert Eyestone)的定义则最为宽泛。他认为：“从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围 环境之间的关系。”[7](p18)这个观点显然受到了生态行政学的 影响 。事实上，公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数，即P=f (G,E)，这里P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政府环境究竟是什么?难道仅仅是其周围环境吗?对此，他并未做出令人信服的回答。

我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时，环境既有一般(社会)环境，又有具体( 工作)环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体 组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外，还有可能影响组织(或被它影响)的因素与现象。很清楚，环境是个连续统一体，其中相关性只是个程度问题。’” [8](p156)甚至，迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生 文化的环境”。[9](p274)可见，作为一种开放系统的社会组织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而，仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。

(5)后行为主义政治学家戴维·伊斯顿(David Easton)从其政治系统分析 理论 出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10](p4-5)换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11](p123)这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：

首先，究竟什么是价值?根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。

作为一种 哲学 话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用;而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。

其次，公共政策仅止于分配吗?公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗?与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在?我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1)政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务(尽管各国的国有化程度不同)。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2)通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。

如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠;3)通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。

再次，全社会的价值都能够分配吗?在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值;财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为 自然 价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。

事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。

最后，价值的分配对象一定是或选吗?在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。

现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形;二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值;三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。

综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩(Thomas Kuhn)的话说，公共政策分析的“各个途径正处于‘不可共量性’(incommensurability)的交战状态。”[12](p14)所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立完整的学术对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取得突破。

三、公共政策的本质内涵

公共政策与私人政策(包括公司政策等)的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“ 法律 乃是公意的行为。”[13](p51)同样，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发 自然 和改造 社会 的能力空前提高，但各种各样的公共 问题 又随之而来，如 环境恶化、人口爆炸、气候变暖、 网络 诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。在 中国 ，经过20多年改革开放，市场 经济 的宏观建制有了相当 发展 ，人民生活也得到了持续改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私人 组织所不能解决。因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题。

综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为 政治 系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良 影响 比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”[13](p133)所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14](p78)简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题(或者说社会问题)。

所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利;而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务

之自由权利。”[15]因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。

但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”[16](p26)

社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程;也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1)公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求;2)开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声;3)即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。

在后一情形中，原因则可能是：1)公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气;2)专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥;3)即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人”[17](p56)一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。

前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求;一是客观情势。相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：

(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重;或者问题终究会得到解决!这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。

诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行(vizii)”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使自己亡国的恶行。”[18](p74)因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到一定的作用。

但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”[19](p551)同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道——减少客观差距。

(2)减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益;分配社会利益;交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”[20](p5)所谓利益，就是指人们认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。

综合上述 分析 ，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

【 参考 文献 】

[1]单天信.当代美国 社会 科学 [C].北京：社会科学文献出版社，1993.

[2][10]伍启元.公共政策[M].香港：商务印书馆，1989.

[3]Appleby, Paul, Policy and Administration, University：University of Alabama Press,1949.

[4]林水波、张世贤.公共政策[M].台北：五南图书出版公司，1982.

[5]Tomas R. Dye. Understanding Public Policy, New Jersey,1975,Second ed.

[6]朱镕基总理在2001年3月15日新闻记者招待会上的 讲话，see http://www.people.com.cn

[7]Robert Eyestone. The Threads of Public Policy: A study in Policy Leadership, Indianapo-lis,1971.

[8][美]弗里蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克. 组织与 管理——系统 方法 与权变方法[M].李柱流等译.北京： 中国 社会科学出版社,1985.

[9]竹立家等.国外组织 理论 精选[C].北京：中共中央党校出版社，1997.

公共政策的论文范文二：公共政策的制度基础

内容 摘要：公共政策的质量事关人类的祸福。高质量的公共政策必须注意其所隐含的制度因素，需要为公共政策确立适当的制度基础。具体地说就是认真考虑每一项公共政策的制度激励机制、把制度变革纳入到公共政策的行动中、注意各项公共政策之间的制度激励机制的兼容性，以及认真对待各项公共政策与制度资源之间的关系。

关键词：公共政策 制度 分析

公共政策，就是“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动”。比如，政府在 经济 方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性的政策。美国国际开发署亚洲和近东署 发展 计划处计划与分析部主任诺曼·尼科尔森简要地分析了这些方面的不良政策对于私益物品和公益物品价格能够产生不良 影响 ，并进而影响资源的配置，阻碍增长。公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作;它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现 社会 福利的最大化。高质量的政策，需要有适当的制度基础。那么，什么是制度呢?

1968年，经济学家舒尔茨首次把制度界定为行为规则，它包括管束结婚与离婚等社会行为的规则，支配 政治 权力的配置与使用的政治规则，还包括管束资源配置与收入分配等经济行为的经济规则。这一定义为许多制度分析学者所接受，比如诺斯就认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”这种约束包括人们所认可且为人们所自觉执行的非正式的约束，也包括政府规定的并由强制实施机制实施的正式约束。许多学者还从权利的角度界定制度，如美国学者爱伦·斯密德把制度界定为“有关人们有序关系的集合，它界定人们的权利、责任、特权以及所面对的其他人的权利”。由于权利可以界定为对于他人行为的约束，因此制度的权利定义与制度的规则定义实际上是一致的。

许多学者都认为，有制度比没有制度好。这是对的。但实际情况是，只要有多人共同存在，且在利益上相关，不管是冲突、兼容还是一致，都会存在使人际关系有序化的制度。任何人类社会都存在制度，不过是有些社会的制度比较好，有些社会的制度比较坏。有效的制度作为行为规则，它可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制搭便车等机会主义行为，使外部效应内部化，使价格正确，即实现有限资源的配置效率。坏的制度，就会起到相反的作用，它可能是压迫性的，不是增进自由，而是破坏自由，它增加交易成本，缩小人类的选择范围，破坏合作的条件，提供负激励，鼓励机会主义行为，加剧外部效应 问题 。比如，有了知识产权等良好的制度，能够鼓励人们创新知识，增加现有的知识存量;而不保护知识产权的制度，就会鼓励人们搭便车，就会抑制知识创新的积极性。同时，好的政策经过较长时期后，能够为较好的制度创新提供基础，而坏的政策，不仅鼓励无效率，还会破坏制度的根本基础。就如诺曼·尼科尔森所说：“在任何经济中，坏的政策鼓励无效率。坏的政策可能只是不适当地规定了价格。但是，在其次的层次上，关于政策类型的基本选择只要实行的时间足够长，就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲。”“坏的政策随着时间的推移将从基础上破坏和扭曲制度的运行”。这表明，政策必须是高质量的，否则，不仅会导致直接的资源配置低效率的恶果，而且还会导致制度效率的低下。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考虑该政策的激励机制，考虑其制度含义，即给行为者提供的行为约束和激励含义。比如， 中国 长期来实行低水价政策，该政策的结果就是存在广泛的浪费水的现象。中国虽然地大物博，但是由于人口压力大，即使是传统上认为是“取之不尽，用之不竭”的水资源，也是非常稀缺的。据估计，仅农业用水就缺300亿立方米，现在主要靠开发地下水来弥补地表可用水的不足，但是过度开采，已经产生了许多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、浅蓄水层干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是严重缺水，另一方面浪费水的现象却大量存在着。国际粮农组织估计，中国灌溉用水中灌溉系统损失15%，浇地损失25%，耕作配水损失15%，农作物有效用水仅45%。为什么缺水和浪费水的现象同时并存呢?其原因是政府采取的政策行动鼓励用水，而不鼓励节约用水。比如，我们长期来实行低廉的水价政策，在节水方面的政策行动只是停留于广泛的宣传，依靠人们的公共道德来节约用水，这种政策内涵的制度机制实际上是鼓励用水、鼓励浪费水，而惩罚节约用水的人。要改变这一局面，就需要重新考察低水价政策的制度机制，通过调整价格，来改变人们用水的制度约束环境，鼓励人节约用水，而不是浪费用水。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，要尽可能把制度变革纳入到政策行动中来，而不仅仅是在技术上或者在行政上采取措施。比如，针对缺水问题，政策热点一直在于南水北调工程。从经济效率上来看，从东线和中线调水，每立方米只要花费0.4元，而北方 工业 用水估计的平均收益是每立方米人民币67元，农业用水为2_4元。这说明南水北调是值得的。1995年，中国政府已经批准进行南水北调工程的中线工程，将长江水引到引到北京和天津。这一政策行动将使中国拥有第二条长达1 241公里的大运河，从华中的丹江口水库一直到北京，沿途要搬迁20万人。但是，南水北调的工程，如果没有相应的制度变革的措施，如把水价定在适当的水平上，使其与水的长期边际成本相当，南水北调工程增加的用水，就不能得到适当的配置，北方长期缺水的局面依然得不到有效的解决。在此，我们可以作一个对比：世界上最稀缺的是什么?是金子和银子。但是，为什么我们会感到缺水，而不感到缺金子和银子呢?这是因为适当的价格制度机制已经使得我们习惯于金子和银子的稀缺，金子和银子资源已经得到了适当的配置，其生产也达到了最大的限度，但是水却因为没有适当的制度机制，却使得我们可以随心所欲地浪费水。人们对于价格低于边际成本的物品的需求总是过剩的，总是倾向于浪费性地使用。水资源要像金子和银子那样，不需要提倡就会做到节约使用，就需要在南水北调的同时，实施适当的制度变革，建立适当的制度机制，从而更好地开发水资源，更好地把有限的水资源用到最需要的地方去，实现其最大的经济价值。比如，中国可耕地很稀缺，但还有大量可开垦的土地，不毛之地、滩涂地和荒地加在一起共有1 800万公顷。开垦这些土地的成本大约人民币15 000元到150 000元，需要2 700亿到27 000亿元的资金。显然，政府财政能力是有限的，不可能承担所有的费用，但是政府可以在直接投资开发的基础上，通过制度创新，鼓励私人部门的开发，办法就是确立所有权，提供长期的租赁权，或者谁开发谁拥有所有权，另外在政府财力允许而民间开发力量不够的时候，还可以实施政府适当补贴的制度。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激励机制相互衔接。比如，中国是一个人口大国，人均耕地占有量少，因此利用化肥增加单位面积产量，是至关重要的。自1978年以来，化肥的使用量增加了4倍，这大大提高了粮食产量。到 目前 为止，中国平均化肥施用率是每公顷155公斤，低于东亚发展中国家，大大低于产量较高的日本和韩国，而与此同时，中国化肥对产量的边际效应一直在减弱。这并不是因为增产潜力有限，而是氮肥、磷肥和钾肥比例不适当，氮肥和磷肥施用过多，而有助于植物吸收氮肥和磷肥的钾肥施用过少，如果搭配比例适当，就可增加产量12-15%。均衡搭配施用氮、磷、钾，这是众所周知的，农民之所以不利用这一一点也不先进却非常有用的知识，其原因是钾肥供应不足，而钾肥供应不足的原因可能是政府限制进口，钾肥进口是非盈利的商品，进口公司不愿意进口，钾肥比较价格过高，农民不愿意施用等，具体如何需要进一步调查。但是有一点是肯定的，要提高粮食产量，需要采取适当的政策，针对实际存在的问题，或者提高进口量，或者打破进口公司的独家垄断权，或者通过补贴，降低钾肥价格，或者鼓励国内生产钾肥等，以增加钾肥的供应，而不仅仅只是鼓励氮肥和磷肥的生产和供应。这样，就可以改善化肥施用的边际效率，使有限的化肥资源最大限度地增加粮食产量作出贡献。在化肥政策上是如此，在人口政策上也应该如此。在人口政策上，政府一方面鼓励晚婚，提倡少生，后来是强制实施一对夫妇只生一个孩子。但是，另一方面，福利分房制度却只给结婚的人分房，不给不结婚的人分房，给早有孩子的家庭早分房，结婚时间长的人早分房等。计划生育政策与福利分房制度实际上是相互抵触的，这显然不利于中国控制人口政策目标的实现。要实现这一目标，显然需要分析各项政策的激励效应，使各方面的政策能够在制度效应上相互兼容。各项政策的配套，实际上是各项政策所隐含的制度激励机制的配套。

最后，我们还需要注意政策制度资源的效应，不良的政策会破坏长期存在的制度资源，而良好的政策却会培养良性的制度资源，基本的制度资源是良好公共政策的基础。这在世界各国都有非常惨痛的教训，也有很好的经验。

比如，尼泊尔为了保护森林资源不被乱砍滥伐，宣布所有森林都属于国家所有。这一政策行动，其直接的政策目标是要保护森林，但是其结果却是因为国家缺乏能力全面保护森林，反而导致了森林遭到更大规模的滥砍滥伐。更为严重的是，尼泊尔森林过去有着良好的社群护林的传统，国家的这一政策行动，使得这一传统的制度资源遭到了巨大的破坏，并且要恢复这一制度资源，已经是不可能了。

在西方国家，政府希望通过 社会 保障政策实现老有所养的目标，但是该政策间接地损害了子女赡养老人的制度资源，同时也使得老人与子女的交往也越来越少。政府希望通过提供失业救济金的政策保障失业者的基本生活，结果却是损害了人们的自力更生的制度资源。

在过去，各国政府在实施扶贫时，往往采用低利率贷款或赠款的公共政策，其结果是低利率贷款或赠款往往因为信息失灵或者寻租等 问题 而落到有权有势的人手里，只有极少部分到达真正需要扶贫的人手里，其结果是花费了大量的资金，却没有实现真正的扶贫目标。现在，许多国家开始实施以工代赈计划来扶贫，通过以工代赈，来删除境况较好、不需要扶贫的人享受扶贫资金，从而理顺了扶贫政策本身所内涵的制度激励机制，把扶贫款真正用在需要扶贫的人身上。

对于 中国 来说， 目前 正在建设社会保障体系，所制定的社会保障政策也应该考虑到更好地利用中国传统存在的制度资源，并保护这些制度资源，实现老有所养政策目标的同时，不损害子女赡养老人的传统，通过减税等政策，鼓励子女赡养老人，在制定失业保障政策之时，防止失业者对政府的长期依赖。适当的社会保障政策应该以中国长期存在的非政府的保障制度为基础，而不是通过政府的保障制度完全取而代之。这样，一旦政府的能力不足时，社会保障政策的目标就会难以实现。

总之，公共政策是非常重要的，良好的政策需要有适当的制度基础，与其他政策在制度机制上相兼容，并考虑其对制度资源的效应。在过去， 发展 方面的公共政策一般只是着眼于资源、技术和人力资源，却不太重视制度因素，认为只要有丰富的资源、先进的技术和高质量的人力资源，就会有持续的发展。

实际上，制度比资源、技术和人力更重要。就如制度 分析 学者所已经证明的，“制度的 影响 是相当大的：制度建立的基本规则支配着公共的和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公益物品的方式，以及影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的发展。”要实现可持续的发展，丰富的资源、先进的技术和高质量的人力资源，是非常重要的;但是如果没有适当的制度，再丰富的资源、再先进的技术和再高质量的人力资源会遭到浪费性的使用，或者干脆闲置不用，以适当的制度为基础的公共政策，更加有助于持续的发展。公共政策的 研究 ，必须注重其制度基础的研究。

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