一、西部地区基础设施滞后的现状

西部大开发，基础设施建设要先行。但西部地区不论是从基础设施的硬件——交通到基础设施的软件——文化、教育、卫生，还是从城市基础设施到农村基础设施，乃至于影响到西部投资环境的治理污染方面的基础设施都明显滞后，严重制约了西部地区经济的快速发展以及西部大开发整体战略的实施。滞后的基础设施主要表现在以下几个方面：

（一）西部地区在基础设施的硬件——交通设施建设滞后

交通是基础设施中最为基础的设施，它不但是西部地区内部之间要素进行有效配置的前提，而且还是西部加快和外部沟通的重要桥梁。据估算每百万人口拥有的公路里程数每提高一个百分点，人均GDP增长率提高0.82个百分点。但目前西部地区交通设施存在“两低、两差、两不足”的突出问题。 “两低”：一是路网密度低，二是通达水平低；“两差”：一是道路等级、质量差，二是出海条件差；“两不足”：一是建设资金不足，二是自身发展能力不足。具体表现在：①交通运输路网密度低。2000年，全国交通线路综合密度为1585.41公里／万平方公里，西部地区只有834.91公里／万平方公里，仅为全国平均水平的53%，东部的18%。交通运输网密度低，最终影响到资源的优化配置，延缓了西部发展的进程。②道路通达水平低。据统计，目前西部地区尚有 680多个乡镇未通公路，占全国未通公路乡镇总数的85%，滞后的交通成为阻碍西部地区信息勾通，要素流动和经济文化发展的瓶颈。③道路等级低，质量差。 2000年，在西部地区53.3万公里的公路中，等级路为43万公里，占公路总里程的80.7%，而全国平均为85.6%；西部地区高速公路总里程数仅为东部地区的42%，二级以上公路里程只占全国二级以上公路总里程的21%。此外，由于地理环境的限制和自然条件的恶劣，使得道路的质量差。④出海条件差。一个地区离出海岸的远近和出海成本是成正比的。按各地区中心城市（省会城市或自治区首府）到最近的主要港口之间的最短铁路运输距离计算，东部和中部的平均距离分别为167公里和909公里，而西部则高达到2052公里，分别是东部和中部地区的12.3倍和2.3倍。除内蒙古以外，西部地区离出海口的距离都在1300公里以上，其中重庆、四川、云南、青海和新疆的距离则超过2200公里。⑤建设资金不足。从基础设施建设的投资在地区间的分配来看，西部地区远远小于东部地区。长期以来，西部地区基础设施的投资比重只占全国总投资规模的18%左右，同时国家对西部地区交通建设的政策性支持力度也明显不足。⑥自身发展能力不足。实施沿海开放战略以来，中西部地区一直作为东部地区的资源供应地，市场化程度很低，大部分省区的自我发展机制还未形成，自身投入的资金也明显不足。

（二）西部地区在基础设施的软件——文化、教育、卫生方面建设滞后

表一：东、西部地区基础设施软件的比较

地区 高等院校 大专教育 平均文盲 卫生机构人 卫生机

／十万人 率(%) 员（万人） 构／千人

全国 1041 4950 6.72 559.1 4.3

东部 497 5681 5.8 251.2 4.7

西部 201 2938 13.1 116.6 2.2

注：资料来源：根据《中国统计年鉴2001》有关数据整理

由表一可见西部地区在文化、教育、卫生等基础设施软件建设方面明显滞后于东西地区，这不仅直接影响到西部地区当前的发展，而且还影响到西部地区的可持续发展。

（三）西部地区的城市基础设施建设滞后

由表二可见，西部城市在供水量、人均生活用水量、实有房屋建筑面积、供水能力、铺装道路面积、用电量等指标上都远远低于东部城市的水平。城市竞争力是衡量地区经济综合实力的重要指标，而城市的基础设施建设又是城市竞争力提高的重要基础。西部地区城市现有的基础设施，难以使城市化的极化作用和辐射作用有效发挥，从而无法带动整个西部地区的发展。西部地区城市基础设施建设整体滞后主要的根源是投入的不足，建设部门2000年的统计，全国城市基础设施（不含电力和通讯）投入1437.5亿元，其中西部十省区总计为185.5亿元，占全国城市基础设施投入的12.9%，抵不上一个上海市（194.3亿元），与广东省基本持平（181.6亿元）。

表二：东、西部城市基础设施比较

项目 东部 西部 西部为东

部的%

城市供水量（亿吨） 134.9 47.89 23.60

城市人均生活用水量（吨） 91.9 74.7 81.28

实有房屋建筑面积（万m2） 38.46 29.65 77.09

供水能力（万吨／日） 1.13 0.75 57.69

铺装道路面积（万m2） 9.21 5.94 64.50

资料来源：根据《中国城市统计年鉴2001》有关数据计算。

（四）西部地区的农村基础设施建设滞后

表三：东、西部地区农村乡镇基础设施和文化设施覆盖率比较（单位：%）

项目 全国 东部 西部

供水站覆盖率 20.7 32.3 8.2

汽车站覆盖率 33.2 41.6 32.7

发电站覆盖率 22.7 21.8 24.6

电话装机容量覆盖率 93.4 99.1 87.9

程控电话覆盖率 84.2 97.3 70.1

文化站覆盖率 76.8 86.3 65.6

图书馆覆盖率 15.2 27.7 7.7

影剧院覆盖率 32.8 42.4 25.2

小学覆盖率 76.8 72.0 88.5

中学覆盖率 85.7 97.2 70.2

职业技术学院覆盖率 17.9 25.5 11.8

通电村 97.4 102.1 89.5

通邮村 91.6 100.8 75.5

通电话村 48.4 75.8 19.3

通公路村 88.7 93.1 79.8

通自来水村 17.7 33.5 9.2

注：按行政村委员会数计算

资料来源：国家统计局农调队，2000《中国农村统计年鉴》第173页、177页和第179页。

由表三可见西部地区农村乡镇基础设施和文化设施覆盖率也低于全国和东部的水平，西部地区要发展，占西部地区绝大多数的农村的发展是前提，农村的发展离不开基础设施的建设，西部农村现有基础设施现状难以适应西部地区进一步发展的要求，改善西部农村基础设施滞后的格局显得尤为迫切。

（五）西部地区环境的基础设施滞后

表四：东、中、西部地区工业污染强度比较

项目 东部 西部 全国

工业废气排放量（立方米／元） 3 5.9 3.6

二氧化硫排放量（吨／亿元） 363 968 478

工业烟尘排放量（吨／亿元） 196 812 352

工业废水排放量（吨／亿元） 50 87 60

工业固体废物产生量（吨／亿元） 1.5 4.7 2.4

注：污染强度按单位工业GDP的污染强度计算；资料来源：《中国统计年鉴2001》

西部地区在工业废气、二氧化硫、工业烟尘、工业废水的排放量和工业固体废弃物的产生量的都远远高于全国水平和东部地区，使得西部地区的污染程度最为严重，严重影响到西部地区的投资环境。西部污染严重的主要原因是西部地区在污染治理方面投入严重不足，加大对污染的治理、环境的改善，是西部基础设施建设的重要内容，是改善整个西部地区的投资环境，加快西部开发的应有之举。

西部大开发，基础设施建设要先行。明显滞后的西部基础设施显然难以为西部经济的发展提供有力的支持，加快西部基础设施的建设成为西部大开发的突破口。

二、西部地区基础设施建设的思路对策

基础设施建设滞后延缓了西部经济的发展，成为西部大开发的瓶颈。我们要充分认识基础设施建设在西部开发中的作用，并加大投入力度，加快西部基础设施建设的步伐。但这只是问题的一个方面，另一方面基础设施建设在速度上不是越快越好，在规模上不是越大越好，而是要同经济发展相协调，并考虑投资的经济效益和社会效益，实现协调发展。当前西部大开发中基础设施的建设存在着双重的问题：既滞后，又盲目上马、重复建设。因此，我们要在基础设施建设过程中总揽全局，协调发展。

（一）加快西部地区基础设施建设应理顺的关系

针对西部大开发中基础设施建设方面已出现的争投资、争项目，盲目上马，重复建设的一些情况，必须加强宏观引导，实施科学管理。当前要正确处理以下六对关系：

1.基础设施建设与经济发展的关系。基础设施是经济发展的前提条件，促进经济发展是基础设施建设的目的，不能将二者本末倒置，而要协调发展，基础设施建设规模既不能滞后于经济发展，也不能超越经济发展的客观要求。但目前西部地区基础设施的发展和经济的发展水平出现了非对称格局，一方面是原有的基础设施的水平不能适应经济发展的要求，成为经济发展的瓶颈；另一方面是西部大开发中在基础设施建设上有些地方又出现了盲目上马的过热现象，如车流量小、经济落后的地区热衷于建高速公路。因此建议：(1)有关部门对基础设施建设项目要进行充分论证，使基础设施建设在速度、效益、规模上同经济发展的速度、效益、规模相协调；(2)完善项目审批手续，合理把关，科学管理，基础设施的建设不应成为政绩工程，而应切实为经济、社会发展创造条件。

2.基础设施建设中的经济效益与社会效益的关系。要同时兼顾经济效益与社会效益，既要防止在基础设施建设中片面追求社会效益而忽视经济效益的倾向，也要防止相反的倾向。当前西部地区在基础设施建设中存在着相反的两种倾向：一是在项目论证中存在着忽视经济效益的倾向；二是在实际运营中存在着过分地追求经济效益的倾向。如高速公路在论证时多从社会效益角度考虑，即使车流量少、经济落后的地区仍然上马，但一旦投入运营就追求投资效益，提高收费标准。由于收费标准提高，导致了高速公路的车流量减少，投资回收期延长，而为了缩短回收期，再提高收费标准，结果造成了一种恶性循环。为此建议：(1)在项目论证时，除军事等涉及到国家安全的特殊基建项目外，各种基础设施项目都要充分考虑经济效益，即使公益性项目也要考虑经济效益，否则会变为“公害项目”。要计算出投资回报率和投资回收期。(2)基础设施的收费标准调整要依据《价格法》，经过价格听证会的论证，兼顾基础设施提供者和消费者的利益，并充分考虑低收入群体的承受力。

3.已建项目与拟建项目的关系。一是要考虑二者的协调发展问题，拟建项目要与已建项目相配套；二是要考虑在充分利用己建项目的基础上，上马拟建项目。当前在西部地区存在着已建项目未充分利用，又盲目上新项目的现象。如有些地方已建的机场未充分发挥作用，又新建机场；有的地方高速公路的密度大，利用率小。为此建议：(1)建立健全基础设施效益评估制度，对已建项目的利用程度进行评估，在此基础上考虑新建项目；(2)建立基础设施建设协调机构，加强规划与协调，统一决策，改变目前国务院各部委、省市各厅局分头决策和多头管理带来的弊端。

4.基础设施建设内部各类项目之间的关系。既要协调基础设施中的硬件项目水电路、邮政电信与软件项目文化、教育、卫生之间的比例关系，又要协调城市基础设施建设项目和农村基础设施建设项目建设的关系，同时还不能忽视公益性环境治理方面的基础设施建设。当前西部地区在基础设施建设中存在着重硬件轻软件、重城市轻农村的现象。为此建议：(1)建立基础设施项目体系制度，从总体上把握各类项目之间的内在比例关系，实行科学管理；(2)拓宽基础设施建设范畴，明确将西部地区的教育、文化、卫生、农村基础设施、环境治理以及其他公益性项目列入基础设施重点建设的范畴，加大投资力度。

5.基础设施建设中各投资主体之间的关系。基础设施建设投资主体应多元化，同时应协调好各投资主体之间的关系。但目前存在着“三多三少”现象：政府投资多，民间投资少；中央政府投资多，地方政府投资少；内商投资多，外商投资少。因此建议在基础设施建设主体方面加大“三个比重”：(1)划分政府与民间的投资范围，加大民间投入的比重；(2)划分中央政府与地方政府的投资范围，加大地方政府的投入比重；(3)划分内资与外资的投资范围，加大外资投入的比重。

6.基础设施建设中重点与一般投资领域之间的关系。在基础设施的建设上，必须处理好重点与一般，近期与长期的关系。在近期基础设施建设的重点领域应包括：(1)水电路：水资源开发、水利设施及江河湖海的治理，电网、邮电通信、广播电视，公路（含高速公路）、铁路、机场、航空港、海港与码头：(2)教育、文化、卫生设施重点项目； (3)农村基础设施、农田草牧场、生态环境项目；(4)城市设施建设、开发区建设；(5)原油、天然气、核电等能源开发项目；(6)饮水工程、天然气管道、污水与垃圾处理、绿化、美化等公益性项目。

（二）加快西部地区基础设施建设的对策

1.加大国家对西部地区基础设施建设的投资力度。西部大开发，基础设施建设必须先行。但西部地区由于自身条件较差、实力薄弱、历史欠账较多，仅仅依靠民间的资本和西部地方政府没有实力解决这一问题，因而重大基础设施建设项目必须主要依靠国家投资来完成。国家在西部地区基础设施建设的重点投资领域应包括：跨省际的公路、铁路干线；大江大河的治理及重大水利工程和饮水工程；邮电、通信、广播、电视等信息基础设施建设中的骨干通道；非盈利、非商业性开发与经营的重大公益项目；生态环境治理重点项目；重点机场和口岸建设。

2.积极推进基础设施投资主体的多元化。(1)根据陕西的成功经验，对部分基础设施实行股份化集资，商业化运营。既拓宽资金来源，也提高运营效率，减轻政府负担；(2)鼓励地方集资搞基础设施建设，如地方铁路、公路、机场建设等；(3)放宽外资的准入条件，采取优惠政策，在基础设施建设中更多地引进外资。

3.合理运用经济杠杆促进基础设施建设。一是适当调整盈利性基础设施的收费标准。基础设施中盈利性项目收费标准低，影响了地方与民间投资的积极性。在充分调查研究的基础上，经价格听证会的论证，对其中的一部分提高收费标准。二是推进基础设施资本市场建设，如设立西部地区基础设施投资基金、发行基础设施建设债券、加快基础设施行业企业的上市。

4.进一步完善价格运行机制，采用支持性价格政策筹集建设资金。一是继续允许西部地区修建二级收费公路，鼓励外资和社会资金投入西部公路建设；二是在西部地区基础设施建设中，扩大以收费权为核心的经营权质押政策的实施范围，鼓励外资和社会资金投向西部地区；三是积极疏导西部电网电价矛盾，鼓励对西部的电力投资；单独核定西部地区各电网输配电费用，鼓励电力生产企业与用户直接签订购电合同，降低用户电费负担，适当降低东西部地区之间骨干电网联络线的输电费用，鼓励“西电东送”；四是对新建的水利工程供水项目，实行补偿成本、合理回报的水价政策；五是对没有征收污水处理费的西部地区城市，要求尽快开征污水处理费，对已经开征的城市，要求进一步提高污水处理费标准，尽快达到补偿合理成本略有盈利水平。

5.坚决贯彻和落实“受益者负担、投资者受益” 的原则。把中央政府、地方政府、企业在基础设施建设上的责、权、利相结合，调动各方面的积极性。一方面中央政府将适当放宽限制，允许外资和私人投资开发原材料和能源，特别是鼓励他们加快西北能源重化工基地的开发建设；另一方面国家将重点矿藏资源划定保护范围，将那些保护范围之外的矿产资源的开发经营权下放地方，调动地方政府和群众的积极性。

【参考文献】

[1]杨萌凯：解决西部交通建设落后的途径[J].《西部大开发》，2001(11),P44-46。

[2]谢晚霞：西部地区基础设施状况分析[J].《中国工业经济》，2001(10),P60-64页。

[3]胡鞍钢：地区与发展：西部开发新战略[M].北京，中国计划出版社2001(2)。

[4]曾培炎：有步骤有重点实施西部大开发战略[J].《西部大开发》，2001(2),P10-11。

[5]何炼成：中国西部经济发展论丛[M].西安，西北大学出版社2002(2)。