政府监管要有“互联网思维”

本月起，中国(上海)自由贸易试验区试行的注册资本认缴登记制、企业年报公示制等改革经验开始在全国推广。伴随自贸区经验向外辐射的，还有政府加速简政放权的信号。

政府放权从来不是个轻松的过程，权力和利益构筑的路障难以跨越，而路障背后往往还有一片真空地带：放权之后，怎么管理?说起国家治理体系和治理能力的现代化转型，全国人大代表、上海市经信委副主任邵志清引用了在管理领域的当季热词：互联网思维。

政府不能做“运动员”了

根据上海市工商局的数据，从去年9月底挂牌到今年2月28日，自贸区内新设企业6610户，其中内资企业6100户，外商投资企业510户。包括工商登记制度改革在内的众多制度创新，成为6000多户企业快速入驻的保障。

“自贸区要通过制度创新激发经济活力、创造制度红利，自贸区里的工商登记制度降低了注册门槛，仅用5个月时间就完成那么多企业的登记，这样的效率在过去是不可想象的。”邵志清在政府任职，从这一职业视野望去，自贸区推出的一系列政策之所以“弹眼落睛”，最大的原因在于对传统的政府管理方式提出了挑战。

自贸区推出的国内首份“负面清单”，可谓对传统思维的最大逆转。邵志清说：“负面清单是投资领域的‘黑名单’，列明了企业不能投资的领域和产业，在这个名单之外，‘法无禁止即可为’——跟以前凡事都要政府审批点头的局面完全不同。这意味着政府要限制自己的权力，把更多的空间让渡给市场和企业。”

“以前政府既是‘运动员’又是‘裁判员’，现在政府不能做‘运动员’了，要做‘裁判员’、‘服务员’，就要学会找准位置，在市场和社会需要的时候，往前一步;不被需要的时候，退后一步。”邵志清说，随着自贸区经验在全市的推广，各级政府都需重新定位自身的角色。

大数据为事中事后监管提供手段

2013年全国“两会”期间，记者曾就政府职能转变问题采访邵志清。他坦言，“放权”之于政府，是个非常微妙的过程，首先需要克服“对权力的欲望和冲动”。

如今，简政放权的自贸区试验田提醒政府思考的问题是：放权之后，如何监管?不止一位关注自贸区建设的上海团代表提出，工商注册登记制度改革后，监管制度的创设需要高度关注——在“审批制时代”，政府的“审批后管理”就一直处于缺位状态。

“事前审批变成了事中事后监管，但我们的事中事后监管制度比较薄弱，如果不加紧建设，可能影响前面的改革。”邵志清说，自贸区正在探索的协同和联合监管制度、综合执法制度、多方监管制度等，正是为了解决这一问题。

“大数据时代的到来，为政府的事中事后监管提供了绝好手段。如果说事前审批是对所有对象的‘有罪推定’，事中事后监管就是‘无罪推定’。前一种情况中，企业事前报送的各种材料是其合法经营的担保，‘无罪推定’之后，可以用作担保的唯有企业信用，企业信用来自其公示的年报，也来自历史数据。”基于此，邵志清建议政府加快建设综合信息平台，并推动完善社会信用制度。

上海经信委已经有意识地运用信用数据来进行管理，“比如发放政府扶持资金，以前的办法就是发布申请指南，组织专家评审，最后企业答辩。但这套程序无法完全排除不诚信企业，因为政府不掌握它们的虚假信息。现在，经信委可以通过综合信息平台查询企业有无偷税漏税，有无违法乱纪。”

政府要善用互联网

“过去，政府的工作偏重于经济建设，对社会管理的关注度不高。十八大明确提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体，中央要求各级政府将工作重心下移。工作范围和重心的调整，可以看做政府角色的第一重转变。”邵志清认为，政府还应该有第二重角色转变，那更多地表现在技术层面上。

近期，市场上接连出现热门的移动互联网应用，如打车软件、余额宝，它们用始料未及的方式改变了人们的生活，也挑战了政府治理和规范市场的能力。熟悉互联网“脾性”的邵志清说：“互联网带来的挑战，要用互联网技术来应对。政府要用互联网时代的服务精神去挖掘社会需求，也要用互联网时代的技术手段去治理国家。”

邓峰：政府监管互联网新产业应转变思维方式

看不到一个政府机关能够用一个真正的现代化思维模式去回应这些新产业的发展，有的是头痛医头、脚痛医脚的方法，有的则是砍头的方法。最近，工商管理出现了一系列突飞猛进、单方猛进的立法，有很多涉及到互联网平台的入口、出口、责任等方面的问题。

问题在于并不告诉你这件事情是否可以做，没有一个机关会说这件事情是可以做的，中国政府的特点是不知道不可以做的时候不告诉你。过去国企里的特点现在延伸到社会管理当中，一统就死、一放就乱，比如互联网的P2P平台，法律没有监管，大家一哄而上，出现了一些负面效果，这时候突然收死。收死的方法是什么?我们采用的是查执照、吊销执照。这是我们监管的风格，和当前所提倡的“治理现代化”，用法律制度支持创业有很大差距。

所以总体来说，看不到一个政府机关能够用一个真正的现代化思维模式去回应这些新产业的发展，有的是头痛医头、脚痛医脚的方法，有的则是砍头的方法。这是我目前想到的，从国外的文献当中，从前沿的研究当中，法律制度如何能够有效支持企业家创业。

当我们搞不清楚某件事情是不是可以干的，某一件事情可能会损害到利益集团，可能会引发矛盾，可能会带来一些很大的负面效果，在这个产业上，我们应该怎么样来做?有两位学者提出比较系统的监管规制的对应方式，那就是回应型规制方式，不断根据产业的发展，一开始可能是允许放开的，然后我持续地跟踪产业，如果产业出现了什么样的问题，邀请你进行改正。如果我要求你进行改正，你拒不听，产业又继续存在这样的问题，我就采用一定的手段。这相当于不断地持续加码的一个监管措施。也就是说，我是根据你的行为、产业的发展状况和你引发的正负外部性(引发的乱象)，会对你有相应的规制方式。这在整个规制里，实际上是基于行为和效果的规制。

在这种情况下，我觉得我们国家的规制机关，在互联网上，出现了非常典型的不合理作法。除了互联网以外，在其他的领域规制里也有这个方式，用执照规避一切，用市场挡起来。比如专车，专车里有很多问题，老年人问题、没有智能手机用户的问题、乘客安全问题，我最近在朋友圈里看到的是司机和乘客合谋去骗补贴的问题。这些问题，监管部门事实上是没有能力监管，当它没有能力时也不能够去借助于别的方式，比较省劲的方式是先把这个企业抓起来甚至关闭。虽然交通部是非常值得表扬的一个部门，当我们发出不同声音以后能够听进去。但一开始，仍然表现了传统的问题思路，并不是根据问题做调整。这种方法是你先到我这里办执照，什么事都要经过我的批准，采用计划经济式的、上级主管部门的方式，不同意就不给你的执照或者吊销执照、不能拿到别的执照，所以这仍然是老套路的，采用市场准入的这种简单方式去规制。

这是一种商主体的控制模式，这在我们国家的创业和规制之间，这样的问题是我们急需改变的一种思维方式。但是事实上，商行为的监管和规制，才是大势所趋。

第二个层面，在一个产业的新发展阶段，规制机关应当做什么事，在进入监管的时候，就应该有一个可以解决的方案。而不是像现在这样，监管机关事后想起来要做点事时，让你报各种材料，给你设各种门槛，让你登记各种执照。

第三个层面，那么多创业企业，里面可能真正会涌现出一批企业家，如何在动态的过程中，用法律、制度去支持企业家的发展和成长?

工商总局现在要求自然人的网店进行登记，并管起来，且要在电子商务法的立法过程当中纳进去进行修改。很重要的官方原因，是工商执法人员无法取证执法，违法成本极低，执法成本极高。

今天讨论的问题，第一是工商局在未来的职能定位。现在的工商局管六大块：企业登记、消费者权益保护、广告、商标、产品质量、竞争。工商局在2004年以前就颁布了一个文件，说企业登记就是一个形式审查。到《行政许可法》出来以后变成行政许可，可实质审查要担责任。这说明工商局本身的定位、职能、政府监管这一块需要有一个综合的考虑和前瞻性的考虑 。

第二个，是所有监管、法律规则的设定应该以社会效率来实现。在所有今天所涉及到的产业，有一些已经很成熟，做得比较大，如阿里巴巴。还有一些，如滴滴、优步，还有很多需要进一步摸索和探索的平台，这是一个普遍的问题。在面临着共享经济和互联网经济时，出现了职业分化，由此所产生的商业主体，甚至营利性概念就有很大挑战。

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