我国财政政策的目标
财政政策目标是国家运用财政政策工具所要实现的目的。它构成财政政策的核心内容,是财政政策事的主导方面。财政政策目标的确立因不同国家不同时期而异。那么,我国财政政策的目标有哪些?小编为您分享。
我国财政政策的目标
我国现阶段财政政策的目标包括以下几个方面。
(1)物价相对稳定
物价相对稳定。这是世界各国均在追求的重要目标,也是财政政策稳定功能的基本要求。物价相对稳定,并不是冻结物价,而是把物价总水平的波动约束在经济稳定发展可容纳的范围之内。物价相对稳定,可以具体解释为,避免过度的通货膨胀或通货紧缩。在采取财政措施时必须首先弄清导致通货膨胀或通货紧缩的原因,如果是由于需求过旺或需求不足造成的,则需要调整投资性支出或通过税收控制工资的增长幅度,如果是由结构性摩擦造成的,则必须从调整经济结构着手。总之,物价不稳定,对于我们这样一个资源相对短缺、社会承受能力较弱的发展中国家来说,始终是经济发展中的一大隐患。因此,在财政政策目标的选择上必须予以充分考虑。
(2)经济可持续均衡增长
经济增长是一个国家生存和发展的条件。它要求经济的发展保持在一定的速度区间,既不要出现较大的下降、停滞,也不要出现严重的过热。因此,经济增长是实际增量,而不是由于通货膨胀造成的虚假增长;增长的速度可以持续,不是大起大落。经济增长是全社会总量和实际增长和人均数量的实际增长。
衡量经济增长除总量的增长外,还应包括质的提高,比如,技术的进步、资源的合理配置、社会结构、生态平衡等。经济增长对质的要求是非常重要的,如果只强调量的增长,将会带来一系列社会问题,如通货膨胀加剧、环境污染严重、生态失衡、能源紧张,等等。这些后果必将导致社会资源的浪費和经济发展的不稳定。因此,健康的经济增长,应该是经济的可持续、均衡增长。作为财政政策,则在于如何去引导经济发展实现最佳的经济增长。
(3)收入合理分配
收入合理分配是指社会成员的收入分配公正、合理,公平与效率相结合,避免过于悬殊。公平分配并不是平均分配,它是在一定社会规范下既有差距又注意均衡协调的分配。我国当前处理分配问题的原则是“效率优先,兼顾公平”。财政在追求公平分配目标时要做到:首先,合理适度地确定纳税人的税收负担;其次,为所有纳税人创建一个公平竞争的税收环境,不因国别、所有制等不同而实施不同的税收政策;最后,要通过对高收入人群实行累进税率的个人所得税、财产税、遗产税等,对低收入层实行最低生活保障、社会保障等财政转移支付,防止和纠正收入水平的过分悬殊。
(4)资源合理配置
资源合理配置是指对现有的人力、物力、财力等社会资源进行合理分配,使其发挥最有效的作用,获得最大的经济和社会效益。在市场经济条件下,资源的配置主要是通过市场机制来进行,通过价值规律、供求关系以及竞争机制的作用,把有限的资源配置到能够提供最高回报的地方去。但是,市场机制不是万能的,存在着市场失灵的现象。由于许多行业和商品的生产存在自然垄断的特点,因此政府有必要从全社会的整体利益出发,在市场自发作用的基础上对社会资源的配置进行合理的调节。财政作为政府对资源配置进行调节的重要工具,其方式表现为两个方面:一是通过财政收入和支出的分配数量和方向直接影响各产业的发展,如对需要鼓励和发展的产业或事业加大财政投入的力度,或者实行财政补贴,通过财政资金的示范和鼓励引导社会资金的流入;二是通过制定合理的财政税收政策,引导资源在地区之间、行业之间的合理流动,如通过实行低税政策或加速折旧、投资抵免等税收优惠政策,吸引社会资源流入国家鼓励发展的产业。
应当指出的是,财政调节资源合理配置是为了弥补存在的市场失灵,它不能代替市场机制在资源配置方面的基础作用,更不能干扰正常的市场规则和市场运行,以免对市场效率造成伤害。
(5)提高社会生活质量
经济发展的最终目标是满足社会全体成员的需要。需要的满足程度,不仅仅取决于个人消费需求的实现,更重要的是社会的共同消费需求的实现。社会共同的消费需求,包含公共安全、环境质量、生态平衡、基础科学研究和教育、文化、卫生等水平的提高。因此,社会共同消费需求的满足程度,即为社会生活质量的水平。财政政策把社会生活质量作为政策目标之一,主要采取定期提高工教人员的工资,增加社会公共设施的投资,提高公共福利的服务水平,对农副产品的生产和流通实施多种补贴等。
财政政策目标设定的理论分析
这里所说的财政政策,并非政府的一切财政收支行为,而是特指政府宏观调控的一种政策工具,其职能是稳定经济,也就是保证国民经济平稳运行,避免失业和通胀等经济病症。根据财政政策稳定经济的时间不同,一般可将其分为两种:稳定的财政政策和再稳定的财政政策。稳定的财政政策旨在将处于稳定状态的经济保持下去,使其避免偏离稳定状态,它更多的是事先预防经济病症,一般政策力度也不大。再稳定的财政政策是将已偏离稳定状态的经济调整扶正,一般是事后治疗经济病症,通常力度也较大。我国现在采取的稳健的财政政策就类似于稳定的财政政策,而过去实施的积极的财政政策则接近于再稳定的财政政策。无论是稳定的财政政策还是再稳定的财政政策,按照美国学者鲍莫尔的观点:由于职能相同,因此政策设定的目标也相同。
(一)财政政策的目标
首届诺奖得主丁伯根在其《经济与政策:原理与设计》一书中指出:政策目标的设定取决于政策目的,财政政策目的可分为直接目的和最终目的。如下图所示。直接目的是稳定经济,常用四个目标来表示。最终目标很难同时实现,究其原因主要有两个:一是政策目标的矛盾性。由于四个目标之间相互牵扯,这种冲突最为典型就是充分就业与物价稳定,菲利普斯曲线清楚地揭示了这一点。目标间冲突的存在,说明企图通过一个政策同时实现四个目标是不可能的。二是政策作用的有限性。实际上即使四个目标不冲突,由于政策作用的经济变量是有限的,一个政策本身也不能同时实现四个目标。丁伯根最早认识到这一点,他在《关于政策的理论》一书中指出:你可以安然的接受这样一个命题,为实现N个目标,就必须有N个政策。
(二)财政政策目标的设计
正是政策目标的矛盾性和作用的有限性的客观存在,使得一个政策根本就不可能同时实现两个以上的经济目标,如此也就存在一个最适目标设定的问题。对此应从政策的目的来考虑。
1.财政政策目标的设定要有利于社会和谐。虽说财政政策的直接目的是稳定经济,但最终目的还是促进社会进步和发展,构建一个和谐社会。按照德国经济学家哈德斯的观点:对于处于经济目标之上的社会总目标来说,经济稳定只具有工具性含义,它只是实现社会总目标的阶段性目标田。因此政府在设定财政政策目标时,一定要选择一个最能实现社会总目标的经济目标。四个经济目标中各自对社会总目标实现的促进作用是不一样的。从社会总目标来说,这些又有利于社会安定、公正和富裕的实现,有利于社会和谐。如果目标设定为经济增长,则只要增加政府投资,就可容易的刺激GDP增长,但这种增长会对政府政策产生强烈的依赖性,一旦政策停止,政策的乘数效应也就终止,由于这种增加政府投资的政策不可能长期实施,所以增加投资导致的更多的是GDP短期快速的增长,其长期稳定效果并不理想,这期间尽管就业目的则是促进社会进步和发展,可用体现社会总目标的四个方面来表示。可见考虑到政策的最终目的,作为稳定经济的政策本身是肩负着构建和谐社会重任的,然而令人遗憾的是:这一点长期以来被我国经济学者所忽视,在此需要特别注意。由于体现社会和谐的总目标能否实现,依赖于经济目标能否实现,因此,政策目标的设定非常重要,它决定着政策总目标能否实现。
经济稳定虽说常用四个目标来衡量,但是这四个也会增加,但增加幅度不大,稳定性也差。因此,经济增长对社会总目标的实现或和谐社会的构建,其作用远不如充分就业。
2.财政政策目标的设定要有利于经济稳定。尽管稳定经济的目标有四个,但实际上无论是现代经济理论,还是发达国家经济实践都表明:决定经济稳定的目标只有两个:即充分就业和物价稳定。这不仅因为经济不稳定是借用这两个目标来衡量的,而且经济不稳定也是根据这两个目标来调整的。萨缪尔森就明确的指出:只有它们才是公认的稳定经济的可调整目标。政府政策的目标只有设定在可调整目标上,政策的调控作用才能发挥,经济也才能稳定。在一个政策工具只能实现一个目标的情况下,为了达到更好的稳定效果,就应依据不同政策工具的特性进行政策分工,一般常用财政政策增加就业,用货币政策稳定物价。政策若错误地以经济增长和国际收支平衡为目标,即使目标实现了,经济也难以稳定。这里国际收支平衡难以成为政策目标很好理解,难以理解的是很多人误以经济增长为政策目标。其实经济增长不能成为可调整目标,其原因主要如下:
其一,经济增长只是一个中间目标。美国的凯恩斯主义者汉森对此作了最好的解释:在国民经济运行中,由于政策手段和经济目标之间存在很长的传输链,产出增加只是经济过程中的一个中间目标,它可能会危及经济稳定的实现,但其本身绝非可调整目标。所以政策不能以经济增长为目标同。
其二,经济增长很难控制。在市场经济体系里,决定经济增长的厂商投资和个人消费决策是分散的,由此政府很难对于经济增长做出一个准确的预测。
其三,经济增长被包括在充分就业中。宏观生产函数Y=f(N.K)清楚表明:充分就业之前,就业量N增加,产业Y必然增加,GDP相应也会增加。充分就业之后,产出Y的增加则取决于竞争导致的要素生产率的提高。针对反映增长和就业关系的奥肯定理,美国经济学家凯斯对美国的增长和产出关系的研究发现:产出增加引起的就业增加之间存在着严重的损耗,两者关系并非奥肯定理所言那般。
其四,增长无法说明经济稳定。一国经济增长多少或快慢为稳定,是4%还是9%?无从判定。任何速度下的增长,只要存在非自然失业率,经济就难以稳定。按多恩布什的观点:经济稳定的过程也就是稳定物价和增加就业的过程。只有在实现充分就业和物价稳定基础上的增长才是稳定的增长,如果此时增长出现波动,只能说明增长不正常,应该调整的是增长而不是物价和就业。
其五,经济增长也没有充分就业稳定经济的效果好。就业增加,低收入者的收入增加,社会边际消费倾向自然会提高。由此会引起两方面效果:一是边际消费倾向提高,财政政策的乘数效应大,政策效果好。二是边际消费倾向提高,消费需求增加,消费需求是总需求中最为主要和稳定的部分,它的增加特别有利于总需求的稳定和增加,从而保持经济稳定。由于经济增长对边际消费倾向提高的作用不如增加就业,因而稳定经济效果也差。
由此可见,经济稳定的可调整目标只有两个——充分就业和物价稳定,只有实现物价稳定和充分就业,此时经济才可稳定的增长,才是适度的增长。
我国财政政策目标调整的现实选择
自从市场化改革以来,我国的财政政策已经实施了多年,其间也积累了不少经验,取得了一些可喜成绩。然而如果运用经济理论结合我国现实,对其进行一番审视的话,依然可以发现一些问题的存在。
(一)我国财政政策目标存在的现实问题
在我国财政政策的设计和实施中,存在的最突出的问题就是目标设定欠合理,政策始终是以经济增长多少为目标,结果经济是增长了,但财政政策的直接目的和最终目的并未完全达到。
1.经济自身并未稳定。多年来政府的财政政策始终是以增长为目标,而且目标值还订得很高,实际通过政策实施每年的增长也都在7%以上(见表1),增长目标确实是实现了,但与此同时失业率却呈逐年上升之势(见表1),一般认为由于统计上的原因,实际失业率可能比上述数字还要高。这表明增长与就业脱节,产出增加并未带动就业相应的增加,这点也可用描述产出和就业关系的就业弹性变化来证明。据夏丽的研究:1986-2000年间我国就业弹性不断下降。1986-1990年间GDP年均增长为7.9%,就业弹性为 0.308,经济增长1%带动就业的增加为360万人。而1996-2000年间的平均增长8.3%,就业弹性为0.138,也就是说经济增长带动的就业增加仅为97万人,增长对就业的贡献非常有限,这种实证分析也表明增长带动就业的增加呈递减之势。可见奥肯定理在我国也不符合现实。因此企图单纯通过增加 GDP来解决就业问题是不符合理论和实际的。经济增长不仅未能解决失业问题,而且导致商品市场上80%的商品生产过剩,说明我国经济自身还缺乏稳定性。
2.社会整体和谐有待加强。客观地说,随着我国经济高速增长,国民也从中获益不少,但由于增长与就业不同步,实际失业率居高不下,相应也引发许多社会问题,影响到社会安定。财政政策的效果距离社会总目标的实现还有较大差距,经济增长并未导致社会全面和谐。
(二)我国财政政策目标调整的现实选择
基于财政政策目标存在的问题,为了更好的发挥财政政策的作用,我国的财政政策目标急需调整。
首先,从经济理论分析:由于前述经济政策目标的矛盾性和作用的有限性,以及政策工具的不同特性,决定了财政政策稳定经济的目标只能设定在充分就业——这个可调整目标上,而非经济增长——这个被我国很多学者误认为政策目标的中间目标上。
其次,从我国现实来看:由于失业问题日趋严重,加之作为一个人口大国,较之其它国家而言,就业问题无疑显得更为突出和重要,特别是我们目前正在着手构建和谐社会,它的基本要求就是社会安定,而失业率过高无疑会影响社会安定。因此现实也要求政府应给予就业问题最大可能的关注,如此既符合国情又满足民意。
可见,无论是从经济理论还是从我国现实来看,我们都可得出同一结论:我国的财政政策目标应从经济增长调整到充分就业上来,如此既是经济稳定的要求,也是社会和谐的呼唤,需要政府做出大量的工作。那么财政政策工具如何在充分就业目标下,通过具体的财政收支手段来实现这个目标呢?
(三)我国财政政策目标实现的途径
实现财政政策目标关键是要最大限度的增加就业,尽管这方面工作难度很大,还有许多问题需要研究,但结合我国人口多的特点和国外就业经验,重点还应从劳动供求两方面着手。
一方面,从劳动需求方面来看:在经济不稳定出现衰退时,政府可通过积极的财政政策增支减收来刺激厂商投资,从而引起总需求增加,进而带动劳动需求增加。在经济稳定时,政府则可通过稳健的财政政策努力做好以下三项工作:
一是加强对小型企业创办和经营的扶持。支持自我创业有利于减少失业。据调查:美国高中生中,想自主创业当老板的占学生人数的70%,而英国只占33%.这种差距可在一定程度解释为何美国的失业率比英国低。一个社会愿意当老板的入越多,自我就业的人越多,失业率自然就低。支持小企业经营也有利于增加就业。中外经验都表明:小企业占一国总产出的比重不大,但吸收的劳力却占一国总就业中的比重非常大。因此从实现经济稳定和社会和谐的角度出发,增加就业要求政府应“抓小放大”。在美国在小企业中就业的人员占整个就业的70%,美国的《财富》500强企业自1970年开始,提供的就业岗位就开始逐年下降,其减少的岗位大多被小企业所弥补,因此政府解决就业的重点就是“抓小放大”,就业问题并不突出的发达国家尚且如此,就业形势较为严峻的我国,政府更应转变观念做到“抓小放大”。
二是加强对服务业的支持。由服务业规模经济效应不明显,大多也属劳动密集型生产,资本难以替代劳动,可吸收大量劳力,而且服务业的产品需求较为稳定,受经济周期的影响较小,因而对稳定一国就业特别是减少周期性失业效果更好,因此无论是出于经济稳定还是社会和谐,政府都应该给予更多的支持。
三是加强制造业资本的就业。减少资本闲置短期就可吸收更多的劳力,而且从长远看,由于资本就业率高,提高了资本的收益率,如此又会导致未来更多的投资,从而吸收更多的劳力。这里不能依靠高科技企业解决就业问题,这一方面是高科技企业大多寿命较短,在美国一般为5年,另一方面是吸收劳力较少,其就业人数还不到全部就业人数的1/8.而且发展也不比制造业快,据美国芝加哥的《企业》杂志每年100家盈利最好企业的评选,一半以上是制造业,只有不到1/4的是高科技。
另一方面,从劳动供给方看:政府可通过财政收支,保证劳动的有效供给,具体表现为:一是提供免费的职业培训和教育,使劳动者掌握一门符合市场需求的就业技能;二是向劳动者提供就业信息,建立免费的劳动力市场。要加强供求双方的信息沟通,使技能与岗位相适应,从而最大程度的减少结构性和摩擦性失业。
政府只有在劳动供求两方面双管齐下,才可更好的实现充分就业,真正实现经济稳定,切实构建出一个和谐社会——一个大多数人能够分享社会进步和发展,自由、公正、安定、富裕的社会。
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