如果说宪法权利与民事权利之关系是撬动宪法与民法之关系问题的杠杆，那么，宪法权利在民事领域的适用问题可算是理顺宪法权利与民事权利之关系的命门。下面是小编为大家整理的有关宪法系专科毕业论文，供大家参考。

有关宪法系专科毕业论文篇一

《 关于安乐死合法化的理性思考 》

【摘要】摘要：安乐死是当今人们讨论的热门话题之一,其间渗透着人类理性和情感、法律与道德的冲突。如何正确认识安乐死的本质,运用法律手段来严格规制安乐死,使其真正符合人类理性和道德的要求,是我国立法面临的一个重要课题。

【关键词】安乐死合法化

关于安乐死合法化的理性思考摘要：安乐死是当今人们讨论的热门话题之一,其间渗透着人类理性和情感、法律与道德的冲突。如何正确认识安乐死的本质,运用法律手段来严格规制安乐死,使其真正符合人类理性和道德的要求,是我国立法面临的一个重要课题。

一、安乐死起源安乐死一词源于希腊文Euthanasia，其原意为“没有痛苦的死亡”。而安乐死的现代含义则是指“对于现代医学条件下无可挽救其生命的濒死病人，医生在患者本人或者其近亲属真诚委托的前提下，为减少病人难以忍受的剧烈痛苦而采取适当措施，提前结束病人生命的行为”。

根据这一概念，笔者认为，安乐死问题实际上是接受死亡法则的生命处置问题。这类行为实质上是以生命终结法则为基础的针对生命终结方式的处置。故可以将安乐死的实质界定为“生命终结的处置行为”，而不能将涉及生命处置行为作为研究对象，安乐死主要针对如何选择生命终结方式，而不是针对生命处置方式。因为生命处置方式包括的两层意思：一者为挽救生命，一者为终结生命。而安乐死不是在生命处置方式这一层面上去选择是挽救还是终结生命。它仅仅是在已无法挽救生命的前提下去选择采用何种最佳方式去终结生命。因此安乐死的实质是“生命终结的处置行为”，甚至可以说是一种“优死”行为。

通过以上分析，我们可以明确以下几个观点：第一，安乐死是一种死亡状态，不是死亡原因，故它不能与自然病亡、病理死亡和意外死亡这三种死亡原因并列为第四种独立的死亡原因;第二，安乐死的对象是当代医学上无可挽救其生命的痛苦的濒死者;第三，安乐死是人工控制的死亡状态，其目的重在使病人“安乐”，不在使病人“死亡”。

二、安乐死的理论困境与合法化路径安乐死之所以会备受争议，有着多方面的原因，如安乐死有诱使医师假借实施安乐死为名实施故意杀人犯罪之虞，实施安乐死有悖于公众所认可的医师的职责与职业道德，因此而受到了伦理道德的非难，以及医学界缺乏实施安乐死的有效的规范标准等等。但是，这些原因都是在实施安乐死的实践中容易出现的流弊，或者是技术方面的原因。随着科技的发展、观念的进步以及制度的完善，上述的这些问题均能得以解决。因此，这些原因不是安乐死问题的深层次原因。笔者认为，只有从法律角度来诠释安乐死，才能真正找到安乐死的理论困境，从而为安乐死的合法化开辟路径。从法律角度来说，安乐死问题的产生，是由于公法与私法价值取向的差异而带来的公权与私权的紧张对立。

三、关于我国“安乐死”立法的思考(一)、中国关于“安乐死”的争议1、“安乐死”是否存在违宪问题2003年，广东省人大教育科学文化卫生委员会根据我国《宪法》四十五条：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，又从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”的规定，针对有政协委员在广东省政协及九届一次会议上提出的“对无可救治的晚期癌症患者应可以实行‘安乐死’”指出，立法实行“安乐死”违反《宪法》。此等说法引起极大争议。北京大学法学博士徐景和认为，《宪法》规定公民人身自由与人格尊严不受侵犯，是有特定含义的。公民个人有选择生存的方式，在特定条件下也有权选择死亡的方式。“安乐死”是一种在特殊情况下，在不违背国家、社会和他人利益的情况下所采取的一种对生命色特殊处分方式，这种处分是有严格的条件与程序的。现在欧洲一些国家所实行的“安乐死”立法都是在传统道德与现代法律之间所作的选择。因此，认为“安乐死”有背宪法，缺乏基本的构成要件。

2、是否违反刑法“安乐死”不等于“故意杀人”

虽然从刑法上来说“安乐死”符合“故意杀人”罪的种种条件，但是从本质上看还有许多不同之处：第一， 两者出发点和目的不同。“安乐死”已免除特定人群痛苦为出发点;而“故意杀人”却是以报复夺取金钱等为出发点。第二， 实施者不同。“安乐死”是由合法合格的医护人员操作完成;而“故意杀人”没有特定的人群为实施者。第三， 运用的手段及方法不同。“安乐死”一般使用药物，采取无痛苦方式终结生命，而“故意杀人”则不管用任何手段、方法强制性剥夺其生命。第四， 性质不同。“安乐死”是善意的，而“故意杀人”是恶意的。第五， 主动方不同。“安乐死 ”是由被实施人主动提出，是由被实施人的主观意志支配，而“故意杀人”完全由实施者个人主观意志支配，所以，目前不能将“安乐死”列为“故意杀人罪”。

四.立法建议从以上分析，我们认为中国应当将安乐死进行“谨慎的有限合法化”，并在条件成熟时制定安乐死单行法。所谓谨慎，是指应当进一步对我国的绝症并痛苦不堪的疾病、医疗技术和条件、医疗福利措施等方面进行医学调查，进一步对我国的民众情感、民众基础进行国情摸底，进一步积累医学案例和司法实践经验，重视个案的正当性处理，对于具有相当合理性的安乐死行为予以司法认可，从点到面，循序渐进地引导安乐死合法化。所谓有限，是指在法律上、在司法实践中，只承认那些既符合医学标准又符合自愿的、消极的安乐死行为法律标准的行为合法，防止安乐死成为政治利用与谋杀他人的工具，避免损伤国民的善良情感。基于这些考虑，我们认为，在安乐死立法中应当规定以下几个方面基本内容：

(一)明确规定安乐死的正当目的和宗旨。安乐死的实施只能是为了维护安乐死者的 合法权益，减轻病人的痛苦，实行人道主义。

(二)明确规定安乐死的对象。安乐死所针对的只能是重大不能治愈的疾病且到了该病的末期而又无法忍受特别巨大的肉体、精神痛苦的病人;但不包括无法做出意思表示的植物人。对植物人实行尊严死被排除的原因是：一是因为植物人无法表示自己的意愿，而他人代为表示意愿，违背了意志自由和个人主义原则;二是侵犯了植物人的生命权，且不符合人道主义和国民善良情感;三是为慎重起见，避免被他人利用其实施非正当目的。

(三)明确规定安乐死的具体操作程序。被实施安乐死的病人必须是其本人有确意思表示，具体方法可参照民法上立遗嘱和公证的方式;由省级(含省级以上)医院成立安乐死委员会，并由安乐死委员会签署书面同意书;安乐死只能由有医师资格证的专职医师实行;实施安乐死的方式必须具有社会相当性，即实施安乐死的过程为社会公众所接受，特别实施安乐死的行为本身不会给病人带来额外的痛苦，不能损害病人的人格尊严。

(四)明确规定违背安乐死操作程序的处罚措施。对于违反操作程序实施安乐死的行为，应当承当相应的民事、经济、行政责任和刑事责任。

总之，我国目前有关安乐死的规范还很混乱。笔者在此撰文的宗旨在于呼吁尽快立法。这样才能使其从目前的无序状态走向有序，从而既有利于个人也有利于社会。

有关宪法系专科毕业论文篇二

《 作为公法与根本法的宪法 》

【摘要】公法与私法的划分是具有普适意义的学术分析方法。尽管两者的界限具有模糊性，但两者的划分对于当下的中国仍具有重要的法治意义。从宪法的公法属性出发，否定宪法对于私法的基础作用是错误的。为了说明宪法对于私法的基础作用而怀疑宪法的公法属性也是不正确的。具有公法属性的宪法，不仅可以充当公法的立法依据，而且能够成为私法的立法基础。宪法的根本法地位是独一无二的。

【关键词】公法;私法;根本法;宪政

一、引言或许2012年对我国宪法而言又将是一个具有特殊意义的年份，继5年前的“宪法民法关系”大讨论之后，宪法与普通法律的关系再次成为2011年度我国宪法学界关注的焦点之一，具体表现：一是中国宪法学研究会与中国人民大学法学院联合主办了“三大诉讼法修改中的宪法问题”学术研讨会;二是中国宪法学研究会把“宪法与刑法关系”列为该年度年会的五个议题之一;三是“中国宪政网”开辟专栏征集有关“宪法与刑法关系”、“宪法与行政法关系”的观点。但是，上述学术努力并未在宪法与普通法律的关系这个主题上催生出新的学术增长点。个中原因或许是多方面的，但在“宪法民法关系”大讨论中就已经暴露出来，且至今仍未得到解决的下述一连串问题无疑是十分重要的障碍。

1.宪法是不是唯一的根本法?由于我国民法学界曾经十分流行“民法根本法”说，所以，不证成宪法独一无二的根本法地位，宪法与普通法律的关系自然就无法展开。如果要证成宪法的根本法地位，那么就得引出以下第2个问题。

2.宪法究竟属于公法还是私法?在那场旷日持久的“宪法民法关系”大讨论中，主流的民法学者为了得出“民法也是国家的根本法”、“民法不应以宪法为立法依据”等结论，坚持“宪法属于公法”这一传统观点;[1]而主流的宪法学者为了论证“宪法是唯一的根本法”、“民法应当以宪法为立法基础”等结论，公开质疑宪法的公法属性。[2]宪法究竟是属于公法还是私法，至今仍是一个悬而未决的问题。如果要回答这个问题，那么就得引出以下第3个问题。

3.公法与私法的划分在当下的中国是否有意义?对此，在我国主流的宪法学者中也存在着某些模糊认识，留待后述。

上述三个问题环环相扣，成为我们认识宪法与普通法律关系的瓶颈。为将宪法与普通法律关系问题的探讨引向深入，笔者拟以澄清宪法学界关于公法与私法划分的若干模糊认识为出发点，论证宪法的公法属性，并对宪法的根本法地位做出说明，请学界同仁批评指正。

二、关于公法与私法划分的再认识莫纪宏研究员曾经提出，我们不要再纠缠于传统的公法与私法的划分，那个划分缺少法治理论基础。[3]童之伟教授也曾经提到，在当今世界与我们有较多联系的国家和地区的法学学者中，除德国和受德国影响的学者比较习惯于作公法、私法划分外，其他国家和地区都早已很少甚至基本不谈公法、私法划分，或很少甚至完全不从公法、私法划分的角度考虑问题了。[4]上述两位著名学者的观点，极易使人形成公法与私法的划分已经过时或者没有意义的印象，故对于公法与私法的划分问题，我们有重新进行认识的必要。

1.应当承认公法、私法的划分是具有普适意义的。关于公法、私法的划分，我国法学界的传统观点认为，公法与私法是大陆法系国家中普遍适用的一种法律分类，这种分类在英美法系国家是不适用的。与此观点相反，有多位学者发现，虽然英美法系国家在理论上没有严格的公法、私法之分，但公法与私法却是这些国家的学者常用的理论分析工具;在美国的法律实务中，虽无公法、私法划分之名，却有公法、私法划分之实。[5]可以说，公法与私法是中外法学者常用的一对法学范畴;公法、私法的划分是一种具有普适意义的法学分析方法，也同样适用于当下的中国。

2.应当看到公法、私法的划分对于当下中国是有重要法治意义的。对于公法、私法划分的意义我们至少可以从以下两个角度来认识：(1)公法、私法的划分意味着国家权力对不同的社会关系应当采用不同的调整方法。公法要求国家权力对隶属型社会关系进行积极的干预，即进行管制型调整，国家工作人员不能怠于履行该职责，否则即为渎职;私法要求国家权力对平权型社会关系进行消极的放任，即进行放任型调整，国家工作人员不得随意对这类社会关系进行干预，否则即为违法。公法、私法对国家权力的行使范围和行使方式提出的不同要求表明，公法、私法的划分本身内涵着法治的权力制约以及权利保障精神。(2)公法与私法在法治社会的达成方面所承担的功能是不同的。公法与私法都是法治之法的有机组成部分，法治社会本源于两者的共同发达、有效。两者都是为权利而设，就其目的而言，两种法并无优劣之分。若将法治视为一个权力制约、权利保障的动态过程，则法治的关键在于依法治“官”(权力)而非依法治“民”(权利)。只有当公法有效地约束住权力之后，权力与权利处于平衡状态之时，法治才能实现。可以说，法治社会的达成与公法的发达有着更为紧密的关联，公法对于法治的直接意义大于私法。如果说公法学者之“公法优位论”[6]与民法学者之“私法优位(至上)论”[7]都有“争饭碗”之嫌的话，那么法理学者所谓“法治既是一个公法问题，也是一个私法问题。但是，归根结底，是一个公法问题”[8]的观点，则堪称持平之论。可以说，强调公法、私法的划分，有利于突出公法在法治建设中的作用。

在当下的中国，权力之强与权利之弱，都已臻于极致，而权力的滥用已经达到令人触目惊心的程度。在这种情势下，强调公法、私法的划分，可以为我们从制度上约束国家权力、保障公民权利提供理论基础和智力支持。

3.应当明确公法、私法的划分标准是有时代性的。传统的公法、私法划分理论原本有四种—“权力说”(也称为主体说)、“服从说”(也称为实质说)、“强行法说”、“利益说”(也称为目的说)。但是，这四种学说各有其缺陷，不能解释所谓的“公法私法化”、“私法公法化”现象。于是就产生了主要融合“权力说”与“服从说”的第五种理论，即“折中说”(也称为综合说)。[9]从其实质来看，“折中说”是一种着眼于法律关系的性质来考察法的属性的理论。

我国学者所持的公法、私法划分标准颇不一致。主流民法学者所持的是“利益说”，即认为公法是权力的授予法、实现和维护公共利益的法，私法是权利保障法、实现和维护私权的法。[10]而有的宪法学者将划分公法、私法的标准表述为：凡调整公共权力之间以及公共权力与私权利之间的关系、进而凡涉及到公共权力的运行、以公共权力为恒定的调整对象之一的法为公法;调整权利与权利之间的关系、以权利作为调整对象与内容的法为私法。[11]这一表述在相当程度上代表了我国当下宪法学界的共识。可见，宪法学者们普遍采用的是“折中说”。当然，宪法学者强调公法的恒定调整对象是公共权力，旨在强调公法的权力制约、权利保障功能。民法学者所持的“利益说”，虽然也能够解释某些法律现象，比如，色情、吸毒、赌博、走私等所谓“无具体受害人”的行为，所反映的原本是纯粹的私人关系，将其纳人公法的调整范围，显然是处于保障公共利益的考虑，但是，在当下中国的语境中量由于个人利益与公共利益之间存在着强烈的冲突，坚持这种划分标准会导致公法与私法被人为地对立起来。站在宪政的立场上看，公法是授予并约束国家权力的法，其目的不应是保障公共利益，而应当将公民权利作为首要的价值。因此，民法学者所持的“利益说”是一种过时的标准;而宪法学者所持的“折中说”，既符合宪政的学术理想，也契合当代法治国家的现实，是一种更具有解释力的标准。

容否认，权力制约与权利保障是我国法治建设和法学研究的时代命题。将这一命题与我国宪法学者的主流观点相融合，我们可以对公法、私法做出如下界定：凡调整国家权力之间以及国家权力与私人权利之间的关系，以国家权力为恒定的调整对象，以人权保障为最终目的的法为公法;凡调整权利与权利之间的关系，以权利作为调整对象、以个人意思自治为原则的法为私法。

关于公法、私法的划分，除了以上三点外，笔者认为还须申明的是：(1)虽然公法、私法划分作为一种学术研究方法，不仅没有过时，而且还具有重要的法治意义，但笔者并不赞同“公法、私法异质论”。[12]公法与私法都内涵着“市民社会优于政治国家”、“权利优于权力”等价值追求，二者有着共同的价值基础。正因为如此，实在法的体系才是一个有机的整体，而非各种法的机械叠加。(2)公法、私法之间并不存在泾渭分明的界限。分类法是一种强调同质事物之间的差异的研究方法，其目的是为了对同一“属”概念之下的若干“种”事物之间的差异有一个更清晰的认识。只有同质的事物才有分类研究的必要，所以，认为分类法强调的是“事物的不同性质”[13]的观点是不成立的。这就意味着，意图找到一种恰当的标准，像把水分解成氢气和氧气那样把法律划分成公法和私法两个类别注定是徒劳的。属于公法的行政法、刑法都涉及特殊情况下的私人关系(如私人间的相互侵害);属于私法的民法，也包含着关于国家权力的某些禁止性规定(如禁止对契约自由的干涉)。此其一。其二，国家权力的能动性导致公法、私法界限的动态性。无论公法还是私法，归根结底都是国家权力的产品，国家权力或积极或消极的态度会直接变更公法、私法的调整范围。如刑罚，从人类社会早期的私刑逐步转变为国家刑，刑罚由一种私法关系演变为公法关系;对于婚姻家庭关系的调整，国家权力的态度由前现代社会的积极“进入”，转变为现代社会的消极“退却”，从而使婚姻家庭关系一步步脱离国家权力的干预，演变成一种较为纯粹的私法关系;对于色情、吸毒、赌博、走私等所谓“无具体受害人”的行为，国家权力的态度从消极放任转变为积极干涉，又使本来的私法关系转变为公法关系，等等。国家权力的能动性，不仅使得公法、私法的调整范围发生此消彼长的变更，而且使两者发生交叉。福利国家、给付行政时代中所谓公法私法化、私法公法化现象即是典型的例证。

三、对“宪法不属于公法”及“宪法具有私法属性”的质疑在我国传统的法学理论中，宪法一直被视为公法。本世纪初，法理学者孙笑侠教授最先对这一传统观点提出挑战，他认为，宪法是纲领性的，它既不属于私法，也不属于公法;同时却又承认，宪法不仅包括公法的内容，还包括私法的重大问题。[14]其后，一些有影响的宪法学者对宪法的属性采取了一种猜谜式的表述—“宪法不仅是公法，同时也是私法;或者说宪法既不属于公法，也不属于私法。”[15]勿庸讳言，对传统观点的这种猜谜式质疑，本身就十分可疑。

(一)对“宪法不属于公法”的质疑“宪法不属于公法”的观点存在着如下可能的质疑:(1)如果“宪法不属于公法”能够成立，那么，宪法在性质上属于什么法?对此，有两种推测：其一，正如上述宪法学者所认为的那样，宪法作为根本法，既不属于公法，也不属于私法，它与公法、私法共同构成一国实在法的体系。其实，根本法是指宪法在整个法律体系中的地位，而公法、私法是指法的属性，将根本法与公法、私法并列在一起显然是混淆了不同的法律分类，在逻辑上是错误的。其二，宪法属于公法、私法之外的“社会法”(混合法)。截至目前，承认社会法是一个独立的法律部门的学者无一认为宪法属于社会法，所以，第二种推测也不成立。(2)宪法中真的不包含公法因素吗?不管是传统的宪政论，还是所谓的“新宪政论”，都把国家权力视为宪法的调整对象。无人能够否认国家权力与公民权利的关系，以及国家权力相互之间的关系，乃是宪法关系的重要内容。据此可以断定，宪法必定包含着公法因素。

(二)对“宪法具有私法属性”的质疑对于“宪法不仅是公法，同时也是私法”这一观点，莫纪宏研究员曾著文进行过较为详细的论述。将其理由归结为一点，即“宪法所调整的社会关系在法理上应当涵盖一切社会关系领域”。[16]这一判断与某些宪法学者、民法学者所谓“宪法中也有私法内容”的观点有相似之处，它们与宪法学界认为基本权利规范具有“第三者效力”的观点，是“宪法具有私法属性”的两个主要论据。对这两个论据的反驳在很大程度上能够消解“宪法具有私法属性”的说法。

1.基本权利不同于民事权利，宪法中没有私法内容。有民法学者认为，“正是基于保护民权的目的，宪政运动才发展起来，才产生了宪法;人权本是宪法当中规定的民事权利”，[17]“市民社会制度的核心是保护公民(市民)的基本权利”。[18]宪法学者的代表性观点认为，现代民事权利直接来源于宪法上的自由权。[19]上述说法极易导致基本权利与民事权利的混淆，而宪法中有私法内容的观点在很大程度上就是混淆基本权利与民事权利的结果。

在笔者看来，基本权利与民事权利至少存在着以下几个方面的区别：第一，两种权利的来源不同。基本权利属于人的固有权利，来源于人类生存和人格完善的正当需求，而非宪法的赋予，“权利先于宪法”所指的权利即是基本权利;民事权利属于实在法上的权利，来源于民法的确认，法谚“无法律则无权利”所指的权利即是民事权利。第二，两种权利的性质不同。对于人而言，基本权利具有不可缺乏性、不可取代性和不可转让性。[20]可以说，基本权利是表征人格之完整、独立的整体性权利，无法按“份”来处分。基本权利如果被替代、转让或剥夺、放弃，则人在相关社会关系领域内的主体地位即被取消，人格因而变得不完整;民事权利则是可以按“份”来处分的权利，对人而言是一种可取代、可转让、可放弃的权利。第三，两种权利的享有主体不同。由其来源和性质所决定，基本权利是一个与国家相对应的类概念(或曰群体概念)，其享有主体是抽象的人;民事权利所表征的是对具体的“人”(包括法人)的作为或不作为的请求，其享有主体是具体的人。第四，两种权利对应的义务主体不同。基本权利对应的义务主体是抽象的国家，具体体现为各类各级国家机关;民事权利对应的义务主体是与权利主体居于平等地位的、具体的人。第五，两种权利的实现方式不同。基本权利体现为公民对国家作为或不作为的要求，这种请求是无条件的，国家对基本权利的保障也是无条件的。换言之，基本权利的实现是国家的单方义务，体现为国家的单方行为;民事权利作为一种具有实体内容的请求，只能向处于同等地位的义务主体提出，并通过义务主体的作为或不作为来实现。换言之，民事权利是一种有条件的请求，其实现过程体现为双方法律行为。第六，两种权利的侵权责任不同。一般认为，侵害基本权利所引起的违宪责任既具有政治性，也具有法律性;而侵害民事权利所引起的民事责任是法律责任。基于基本权利与民事权利的上述区别，笔者认为，所谓宪法中有私法内容、宪法是公法与私法的统一体等观点，是值得怀疑的。

2.基本权利规范并不能适用于私人关系。在传统的宪法学理论上，基本权利规范是为国家权力而设，对私人关系并无效力。在德国，一度产生过主张将基本权利规范适用于私人关系的“第三者效力”说。我国个别宪法学者以该学说为理由，认为宪法也有私法属性，[21]故有必要对“第三者效力”说作一剖析。

如果真的有必要将宪法的基本权利规范适用于私人关系，那么私法上必定存在着漏洞。面对私法中出现的漏洞，法官从基本权利规范的价值和精神出发，构建针对个案的“审判规范”，这种方法即法律解释学上的“漏洞补充”或“法律续造”。在这个过程中，基本权利规范仅仅充当了法官构建审判规范的“主要法源”，对私法关系领域生效的不是基本权利规范，而是法官所造之法—“审判规范”。[22]如果说法官们为了避免僭越立法权之嫌而将自己所造之法的效力换言为基本权利规范的效力，体现了法官的政治智慧的话，那么，宪法学者对“第三者效力”说的秉持则是对法官的类推、技巧、政治智慧和他的角色意识。“第三者效力”说产生于20世纪50年代初，在1958年西德路特(Luth)案中，该学说得到联邦宪法法院的采纳。此后，“第三者效力”说得到了进一步的发展，但也遭遇了尖锐的批判。据我国学者考察，“第三者效力”说在它的原产地德国已经销声匿迹，在其他国家也因为没有在理论上和实践中产生明显的影响力而渐趋式微。[23]这说明，将基本权利规范适用于私人关系的观点和做法都是没有生命力的。在我国宪法的控权功能还没有完全实现的情况下去讨论宪法在私人之间的效力，会加深入们宪法观念的偏差;如果勉强以此种方式激活宪法，则宪法功能有可能被异化。因此，无论从事实角度考察，还是就价值角度而论，都不宜主张宪法对私人关系的效力。

总之，宪法中的基本权利不同于民事权利，基本权利规范似乎也不具有“第三者效力”，故“宪法具有私法属性”的判断令人难以置信。

四、应当将宪法视为公法站在宪政立场上，我们可以对宪法内容作如下解读：宪法对国家权力的授予，同时也表明了国家权力的有限性;宪法对消极权利的宣告，是国家权力的不作为义务;宪法对积极权利的宣告，则是国家权力的作为义务;国家结构形式是国家权力在纵向上的划分;政权组织形式是国家权力在横向上的划分;基本国策条款是国家权力行使的目标;国家标志条款意味着国家标志非依修宪程序不得被变更，等等。对于宪法中的基本义务究竟应当作何解读，情形较为复杂，需要进行专门的分析。

从已有的研究成果看，我国学者关于基本义务条款的观点有以下三种：

1.宪法不应当规定基本义务。有学者从“公民缺少违宪的资格”这一前提出发，认为“宪法不应该规定公民义务”。[24]但据统计，在142个国家的成文宪法中，规定公民的基本义务的占61.2%,[25]可见，在宪法文本中规定公民的基本义务是一个较为普遍的现象。既然如此，宪法学者就不能以“不应该规定”为托辞，拒绝对宪法义务条款的含义进行探究。正确的做法应当是，以宪政精神为指引，对基本义务条款进行“共时解释”。

2.基本义务条款是对基本权利的限制。在我国传统的宪法学教科书中，流行着基本义务与基本权利具有统一性、一致性，或曰二者不可分离的观点。[26]按照这种观点，基本义务与基本权利之间存在着相互抵消的关系。对于这一解读存在着如下反证：(1)基本义务与基本权利的宪法地位不同。在142个国家的成文宪法中，集中规定公民权利的有55部，占38.7%;集中规定公民义务的为0。[27]从一般意义上可以说，基本权利条款是宪法必不可少的内容，而基本义务条款则不是。(2)基本义务条款与基本权利条款的数量不对等。除了上述55个国家宪法只规定基本权利、不规定基本义务的情形外，即便是在同时规定基本权利和基本义务的国家的宪法中，基本权利条款的数量也是多于基本义务条款。(3)基本义务与基本权利的人宪理由不同。宪法上的基本权利概念内涵着“(基本)权利先于宪法”、“(基本)权利先于国家权力”等政治学公理，所以，宪法不仅应当保障列举的基本权利，而且应当保障那些未列举的基本权利。基本义务人宪始于1789年法国《人权宣言》，按照起草者的意图，《人权宣言》中的“义务”的确是为公民而设，但是，世界上的主要法治国家在其宪政实施中，从来都没有推导出公民的基本义务，而只是推导出了公民的基本权利。近些年，我国有多位学者对公民的违宪资格提出质疑，[28]这种质疑意味着，不应当将宪法上客观存在的基本义务解释为公民应当履行的义务，即基本义务不宜视为对基本权利的限制。

3.基本义务与基本权利没有直接关系。林来梵教授认为，基本权利与基本义务之间的法律关系是“具体情形下的对角关系”。[29]按照这种理解，基本权利与国家权力构成一对宪法学范畴，基本义务与国家权力构成一对宪法学范畴，而基本权利与基本义务之间没有直接的关系。基本义务条款是宪法对国家权力的某种要求，也可以说是国家对公民权利进行限制的宪法依据。申言之，基本义务条款是国家以立法手段对公民权利进行限制的宪法依据，有基本义务之设而国家放任公民权利的滥用则意味着立法机关的渎职。

以上三种观点中，笔者认为，最后一种观点最为可取。

总之，宪法的全部内容都可以理解为对国家权力的制约，即宪法以国家权力为恒定的调整对象，它并不直接涉及私人之间的关系。所以，尽管宪法与其他公法存在着某些区别(见后述)，但宪法在属性上仍属于公法。

五、具有公法属性的宪法何以成为根本法有学者担心，如果承认宪法具有公法性质，那么宪法就无法成为私法的立法依据。[30]刘茂林教授用“法律世界中的世界观和方法论”来指称宪法的根本法地位，但他认为，将宪法归人公法会使宪法的多元价值堕入单一。[31]童之伟教授也认为，将宪法归人公法，会割断宪法与私法的真实联系。[32]笔者认为，宪法的公法属性与其根本法地位并不矛盾;具有公法属性的宪法，不仅可以成为公法的立法依据，而且可以成为私法的立法基础。

(一)宪法作为根本法，归根结底是由其功能和性质决定的根本法，也称为基本法，指“确立一个民族或国家的管理原则的组织法，特指宪法，也称为组织法”。[33]我国传统的宪法学教科书认为，宪法之所以是国家的根本法，盖缘于以下原因：宪法具有最高的法律效力;宪法的制定、修改程序比普通法律严格和复杂;宪法规定的是国家的根本制度、根本(基本)原则或根本问题。前两点所表述的是宪法作为根本法的结果，将二者视为原因，其实是因果颠倒。至于第三点，虽不无道理，但令人费解：究竟何为根本制度、根本(基本)原则或根本问题?凡写入宪法的，是否都是根本制度、根本(基本)原则或根本问题?对此，不同的人肯定会有不同的理解。在笔者看来，所谓根本制度、根本(基本)原则或根本问题，并非指宪法文本中明文表述出来的那些制度、原则或问题，而是从中抽象出来的、具有高度概括性的制度、原则或问题。能够称得上是一个国家的根本制度、根本(基本)原则或根本问题的，归结为一点，就是权力制约、权利保障。[34]换言之，宪法之所以能够称得上是国家的根本法，是因为它具有权力制约、权利保障的功能。

我们还可以从另外的角度对宪法的根本法地位做出诠释。笔者十分赞同陈端洪教授借助于“制宪权”概念来说明宪法的根本法地位的逻辑思路：制宪权的主体是人民，同时，制宪权是一切权力的来源，故宪法的根本法地位来源于制宪权。[35]当然，这其中的关键问题是：为什么说制宪权的主体是人民?为什么说制宪权是一切权力的来源?这两个问题的答案，存在于“人民主权”(主权在民)原则之中。除了君主立宪国家、政教合一国家之外，在宪法中确认“人民主权”原则是成文宪法中一个较为普遍的现象。宪法是唯一的由制宪机关以“人民”的名义制定(而非立法机关以自己的名义制定)的法律，因此，可以将人民的“主权”理解为人民的“制宪权”。由此而展开的逻辑是：人民的主权，即制宪权，是制定宪法的权力，而国家的立法权是宪法授予(并约束)的权力之一;由于制宪权高于立法权，所以，宪法的地位高于普通法律，被尊为根本法。从这个角度而言，宪法的根本法地位是由制宪权的至上性决定的。

(二)宪法具有根本法地位，在于它能够成为公法、私法的立法依据或基础1.宪法与公法的关系。宪法与行政法、刑法、诉讼法等其他公法既有区别，又有联系。其区别在于：第一，宪法是从总体上授予并约束国家权力，而其他公法则是具体地控制国家的行政权、刑罚权、司法权等;第二，宪法上的违宪责任具有政治性，确定性较低;而其他公法上的违法责任属于法律责任，确定性较高。这些区别使得宪法与其他公法在法律体系中居于不同的地位。

宪法与其他公法之间的联系，可以说是一般与个别的关系：宪法从宏观上规定了立法权、行政权、司法权等国家权力的行使原则，其他公法不过是具体地落实这些原则而已。可以说，一部宪法，归根结底是对国家权力既不得越权、也不得渎职的要求。从其他公法的视角来看，行政法是授予并约束国家行政权的法;刑法是授予并约束国家刑罚权的法;诉讼法是授予并约束国家司法权的法，等等。同时，刑法上的罪刑法定原则、刑事诉讼法上的无罪推定原则、行政法上的行政合法性原则等，都具有强烈的价值属性，只有从宪法学角度才能得到最终的理论说明。鉴于宪法与其他公法之间的这种紧密联系，我们可以说，宪法是其他公法的直接的立法依据，甚至可以说宪法是其他公法的实施细则。

2.宪法与私法的关系。将宪法定位为公法，它与私法在调整对象和调整方法方面会有很大的差别，那么，具有公法属性的宪法能否成为私法的立法基础呢?有学者恰当而明白地指出了宪法与民法(私法)的关系：民法以市民社会为生存领域和规范空间。但是，民法在控制国家权力培育市民社会方面，存在着功能供给不足的缺陷。市民社会的培育需要宪法对国家权力进行控制，宪法对国家权力控制得越严密，市民社会的空间就越宽广，民法规范的空间也就越大。若国家权力脱离了宪法的控制，市民社会难以生存，民法的规范空间也就越小。[36]由于民法(私法)同样是国家权力—立法权的产物，民法(私法)的质量高低同样是宪法对立法权既授予又约束这双重功能的直接反映。因此，私法对宪法存在着依赖关系而非疏离关系。有民法学者谓民法与宪法关系呈现出“径渭分明的二元格局”、“民法典(具有)相对于政治体制的中立性”、“在德国民法典的编纂中，与宪法的关系问题完全被搁置在一边，未加考虑”[37]云云，其失误就在于没有看到这一点。但是，宪法与私法的关系又不像宪法与公法的关系那样密切和直接。就宪法与私法的关系而言，私法或许真的不应被视为宪法的实施细则。

3.宪法作用于公法、私法的机制。宪法通过宣告消极的基本权利，以规定国家权力的不作为义务的形式确定私法关系领域的范围;同时，宪法通过宣告积极的基本权利和基本义务，以规定国家权力的作为义务的形式确定公法关系的范围。这样，尽管宪法属于公法，但却通过规定国家权力的不作为义务和作为义务来调整公法、私法两个法域。公法、私法调整范围之间此消彼长的关系，取决于宪法所宣告的基本权利与基本义务之间的动态关系。因此，宪法不仅是其他公法的立法依据，而且是私法的立法基础。宪法作用于公法、私法的机制直接体现为宪法对立法权的作用。借用童之伟教授的观点，我们可以将这一机制概括为：立法机关在创制公法时，其对国家权力的设置必须遵循“宪法无授权即是禁止”的原则;在创制私法时，其对个人权利的态度应遵循“宪法未禁止即属可行”的原则。[38]

六、宪法是唯一的根本法宪法是唯一的由制宪机关以“人民”的名义制定的法律，这便排除了一个国家有两部或多部根本法的可能性。民法学者试图从法的重要性、常用性出发来论证民法的根本法地位，是对根本法概念的误读。而从“民法的产生早于宪法”这一前提来论证民法的根本法地位，则注定是徒劳的。[39]从一般意义上说，宪法所处的独一无二的根本法地位可通过以下两种方式体现出来。

1.宪法文本的宣示。在世界上142个国家的成文宪法中，规定了宪法与普通法律关系的有122部，占85.9%;规定宪法比普通法律具有更高的法律地位的，有95部，占66.9%。[40]宪法宣告自己是国家的根本法，堪称是一种普遍现象。这种方式又分为三种类型：(1)在宪法文本中使用“根本法”、“最高法规”术语。例如，我国现行《宪法》“序言”第13自然段宣告“本宪法……是国家的根本法，具有最高的法律效力”;1992年《越南社会主义共和国宪法》第164条规定“越南社会主义共和国宪法是国家的根本法并具有最高法律效力。一切其他法律文件必须符合宪法”;1946年《日本国宪法》第98条第1款规定“本宪法为国家最高法规，凡与本宪法条款相违反的法律、法令、诏敕以及有关国务的其他行为之全部或一部，一律无效”，等等，都是此种方式的典型表现。(2)在宪法名称中使用“根本法”、“基本法”术语。例如，1918年《苏俄宪法》,1924年、1936年、1977年《苏联宪法》，以及1978年《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国(根本法)》，都在标题中标明“宪法(根本法)”字样;1949年《德意志联邦共和国基本法》的标题，也都表明了宪法的根本法地位。(3)在宪法名称和宪法文本中都不使用“根本法”、“最高法规”、“基本法”术语，而是在文本中宣称宪法具有高于普通法律的效力。如1974年《南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法》第206条规定：“共和国宪法和省宪法不得违反南斯拉夫社会主义共和国联邦共和国宪法。一切法律以及社会政治共同体机关的其他条例和一般文件，以及联合劳动组织、其他自治组织和共同体的一般自治文件，必须同南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法一致。”

当然，宪法文本这种自我加冕性质的宣示，仅具有形式意义。尽管如此，这种宣示所表达的是民主宪政潮流中一种具有普遍性的、最低限度的政治共识，是多数文明国家共有的一种政治姿态。我国依据普通法律修改宪法的现实，是一种由多种原因造成的不正常现象。尽管这种现象可能还会延续下去，但作为法律学人，我们不应以“良性违宪”为托辞对此提供辩护。

2.违宪审查制度的确立。政治国家既可立法，又可废法，故无论私权本身，还是私法本身，都无法抵御国家权力对私人自治领域的非法侵入。因此，违宪审查制度就成了确保宪法之根本法地位的必不可少的制度设置。违宪审查制度的确立，最常见的是以下两种方式：(1)在宪法文本中确立违宪审查制度。这种方式以宪法中确立了专门的违宪审查机构为标志。在宪法中确立一个专门的违宪审查机构，与单纯地宣告宪法是根本法或者具有最高的法律效力相比，具有更强的实质意义。在世界各国的宪法中，专门的违宪审查机构有众多的名称，如德国、意大利、葡萄牙等国宪法称之为“宪法法院”，法国宪法称之为“宪法委员会”，韩国宪法称之为“宪法裁判所”，阿拉伯联合酋长国临时宪法称之为“最高法院”，古巴共和国宪法称之为“全国人民政权代表大会”，等等。当然，宪法文本本身并不能确保违宪审查制度的实效。(2)通过宪法判例确立违宪审查制度。此种类型的违宪审查制度是在实践中形成的，因而是富有实效的，以美国最为典型。

七、结语宪法是公法，谓其属性，是相对于私法而言;宪法是根本法，谓其在整个法律体系中的地位，是相对于普通法律而言。将根本法与公法、私法(以及社会法)并列，其实是混淆了两种不同的法律分类。

宪法既不能“超越”公法、私法的划分(所谓宪法既不是公法，也不是私法)，也不能“穿越”公法、私法的划分(所谓宪法既是公法，也是私法)。由其内容和调整方法所决定，宪法具有公法属性;由其功能和性质所决定，宪法是国家的根本法。具有公法属性的宪法，不仅是公法的立法依据，而且可以充当私法的立法基础，宪法因此而成为国家唯一的根本法。德国行政法学者奥托·迈耶所谓“宪法易逝，行政法永存”，以及中国个别民法学者所谓“民法根本法论”、“民法帝国主义”等论调，都不过是个别学者偏狭的法学观的反映。

【注释】

[1]参见梁慧星：《物权法草案的若干问题》，《中国法学》2007年第1期;梁慧星：《〈物权法〉若干问题》，《浙江工商大学学报》2008年第1期;徐国栋：《民法典与民法哲学》，中国人民大学出版社2007年版;赵万一：《从民法与宪法关系的视角谈我国民法典制订的基本理念和制度架构》，《中国法学》2006年第1期。

[2]参见刘茂林、石绍斌：《宪法是法律世界中的世界观和方法论—兼对“宪法是公法的质疑”》，《法商研究》2006年第1期。

[3]参见夏正林整理：《“民法学与宪法学学术对话”纪要》，《法学》2006年第6期。

[4]参见童之伟：《宪法民法关系之实像与幻影—民法根本说的法理评析》，《中国法学》2006年第6期。

[5]参见赵明、谢维雁：《公、私法的划分与宪政》，《天府新论》2003年第1期;张千帆：《论宪法效力的界定及其对私法的影响》，《比较法研究》2004年第2期;孙国华、杨思斌：《公私法的划分与法的内在结构》，《法制与社会发展》2004年第4期。

[6]参见汪习根：《公法法治论—公、私法定位的反思》，《中国法学》2002年第5期。

[7]“私法至上论”亦可换言为“民法至上论”，其典型表述是“民法根本法说”、“民法帝国主义”。对于这些论调的介绍与归纳，可参见前注[4]，童之伟文。

[8]夏勇：《法治与公法》，载夏勇主编：《公法》第2卷，法律出版社2000年版，第601页。

[9]参见叶秋华、王云霞主编：《大陆法系研究》，中国人民大学出版社2008年版，第100～102页。

[10]如著名民法学者徐国栋认为：“公法的目的，在于凭借国家权力去获取公益。”徐国栋：《民法典与权力控制》，《法学研究》1995年第1期。

有关宪法系专科毕业论文篇三

《 强化人大预算审议权的路径选择 》

【摘要】人大对政府预算草案进行审查和批准是宪政的基本要求，也是预防腐败、增进民众信任、建设社会主义和谐社会的重要保障。但目前人大审议预算草案的程序欠缺、预算信息透明度低、初步审查法律后果不明、人大审议时间过短、人大代表缺少修正权等因素直接限制了人大监督作用的发挥。我国可以从明确预算审议的程序，强化预算信息的公开，使预算的初步审查法制化，并赋予代表对预算案的修正权等路径出发，既避免对人大制度作激进调整，又切实发挥人大对预算的审批权。

【关键词】预算审议;审议程序;修正权;预算信息公开

一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。但随着中国经济的高速发展，政府掌握的公共资金数目惊人，政府开支动辄上万亿;民主法治建设进程的不断推进又使民众的权利意识、监督意识得以加强，政府财政的安排就不可避免地成为各方利益主体瞩目的焦点。在公众与媒体的聚集之下，公共财政开支领域的诸多怪现象便逐渐暴露，引发了公众的质疑与不满。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍;行政管理费用占财政总支出的比重从在1978年仅为4.71%，到2006年上升到18.73%。这一数据远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。[1]2009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传“希望工程”鼓励民众资助贫困孩子上学。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在“跑部钱进”，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上“4万亿”这趟便车。[2]怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底“突击花钱”又不可避免地发生了。[3]于是，各项不必要的修建工程纷纷上马，刚铺过的道路掘开重铺，刚修整过的花圃推掉重来。

上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。但这种财政上混乱、失控的局面与法治国家的应然财政秩序相距甚远，既不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民主权原则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，必须加强对该问题的研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论根据，[4]建立起一套完整统一、公开透明、公正民主的预算制度。

二、强化人大对预算的审批权是宪政的基本要求人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和宪政制度的根本价值取向之一。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。根据人民主权原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。简言之，权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。

在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产。[7]政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能“聚众人之财，办众人之事”，为人民提供更好的福利。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民主权、责任政府的原则也无从显现。因此，由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”[8]通过议会对政府预算的充分讨论、审查与批准，使政府与公众之间通过对话来求得共识，才能使政府的目标与公众的需求相符合，保证资源的公平分配以及政府权力运作的正当性。

另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，[9]是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”[10]财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和宪政精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[12]布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”[13]

也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”。“Accountability”一词来源于“Account”，而“Account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师Accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。

正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立宪政治(议会政治)的历史可以说是现代预算制度的成立史”。[15]1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。[16]可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国宪政不可缺少的组成部分”。[17]

英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则。[18]目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现宪政目标的重要保障。

三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?

(一)人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。

以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》(以下简称《议事规则》)和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》(以下简称《决定》)，但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：(一)初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会(以下简称人大财经委)和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。[26](二)大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。

首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会(以下简称预工委)预审的具体程序规定。

目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，具有重要的实际意义。由于预工委、财经委具有较强的专业知识，并拥有对预算草案相对较为充裕的审查时间，目前我国人大对预算草案切使行使审查权主要就发生在初审阶段。但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。这使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算初审阶段的公众参与。此外，《议事规则》和《决定》目前并未对初审的法律后果予以明确，财经委、预工委审查后是仅有权提出修改建议还是有权对预算草案进行批准或否决?初步审查结果应向哪些对象进行送达?如果财经委、预工委提出修改建议，但政府部门拒绝修改该如何处理?目前均难找到相应的法律对策。

其次，目前人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序匮乏，已有议事规则又先天不足，严重制约代表审议权力的行使。

一方面，我国目前的“两会”1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。如据《南方都市报》报导，今年的“两会”上，财政部在3月5日会议开幕日才向十一届全国人大二次会议提交了关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们“3天要审3个报告”。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。

另一方面，即使代表提出了有价值的意见，政府部门该如何对代表的意见做出反馈，也缺少明确的法律规则。目前，我国的人民代表大会采用代表团、小组讨论审议的议事方式，人大代表只能在分组讨论时对预算草案提出修改意见，然后由财经委将意见汇总，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。这种分组讨论、汇总意见、提出审查报告的做法存在很多问题：第一，代表的意见能否都在财经委的审查结果报告中得以体现?如果代表对预算草案的修改意见较多，到底哪些意见应被财经委的审查结果报告所包涵，哪些则可以省略?遴选标准和程序如何?如果财经委的审查结果报告未能如实、全面反映代表意见该如何处理?第二，主席团通过财经委的审查结果报告后，政府财政预算是否必须在大会会期内立刻按照审查结果报告中提及的建议进行修改，再报请大会全体会议表决?由于现在大会会期非常短，如果政府部门在大会会议期间来不及作出相应修改该怎么办?是必须在会议议期内草草修改提交大会表决，还是可以在人大会议闭幕后将修改后的预算草案报人大常委会审批?亦或事后加开一次人大会议通过?最后一种情况在某些县级人大曾经发生过，但如是在级别较高的，如省级人大、全国人大审议时发生预算不通过，加开人大会议可能会在实践中有很大困难，届时该如何操作?第三，如果发生政府拒绝按审查结果报告的全部要求进行修改的情况，应如何处理?尽管在目前的政治实践中，发生上述可能性的机率并不大，但仍不能将这些问题径行忽略。

再次，我国的预算信息尚不够透明，人大对预算的审批过程也缺少公众监督。

预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。根据以往常规，我国有关预算执行情况和预算草案，每次人大会议上均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解，公众更无从知晓其内容。公众申请了解预算信息，政府部门要么以公共预算属于机密，要么以预算内容跟申请人无关等理由拒绝。这一现象在《政府信息公开条例》公布实施后有了一定改观，该条例明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”。与之相适应，2007年，广东省预算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算(草案);10月27日，卫生部向申请者公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。如上海律师严义明关于请求财政部公开4万亿投资预算的申请就被两次驳回。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开“如何花钱”，只得到两份完整答复。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分(百分制)。[32]

在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。人大代表根据残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，根本无法切实行使审批权。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32%。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137.54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。[34]

在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。

可见，尽管我国近年来在政府预算信息公开方面已经有了长足的进步，但在预算信息的公开上，仍可谓任重而道远。

最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。

我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。但我国进行部门预算制度改革后，预算草案被细化到部门和项目，较之以前直观性已大为增强。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。

(二)人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。

审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。

四、强化人大预算审议权的路径选择既然强化人大对政府预算的审议是宪政的基本要求，也是建设责任政府，建立“对话、合作”的政府与民众关系，建设社会主义和谐社会的重要保障，就应当将人大对政府预算的审议权力从沉睡中“激活”，使其真正发挥作用，从源头上斩断滥用公共资金、公共权力的渠道。但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个“最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革”[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。[41]

(一)预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提人大发挥预算审批作用的首要与核心制度就是预算信息的公开。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。

预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：(1)政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。政府报送的预算草案至少应详细到项，而不能仅仅列出类或款。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门“公车使用、公款接待、公款出国”等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。(2)预算信息应该能让人大代表和纳税人、媒体、分析人士及时、便捷地获取。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应将详细预算在将预算草案提交财经委和预工委初审时也一并交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和进行必要的调研。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。(3)预算信息必须易于理解、具有可读性。由于预算本身涉及很多专业知识，如果预算编得象“天书”，代表看都看不懂，谈何审议?因此，政府预算信息应该力求一目了然，用词避免模糊概念，详细说明各种收支的标准和依据，为代表和公众理解预算信息提供背景知识。同时，预算信息还应包括对上年度财政资金使用效益的评估说明，从而为本年度改进支出结构提供依据。

除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。这可以使预算审议不再成为与公众距离遥远的冷冰冰的政治过程，而是与其切身利益密切相关的利益博弈，激发公众参与的热情。

(二)人大获得对预算草案的修正权是人大发挥作用的关键如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有就预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。[42]2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，但迄今还没有在县以上的人大做过。[43]

不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。德国议会对预算如作出增加收入或减少支出的修正，就不需要政府同意;但如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。我国台湾地区所谓的“宪法”第70条也规定，“立法院”对“行政院”所提预算案，不得为增加支出之提议。[44]而有些国家议会对政府预算草案的修正权力非常大，几乎不受限制。如在美国，尽管总统享有预算提案权，但对于财政事项，国会拥有最终决定权，对政府预算提案拥有完全自由的修正权(但对国会通过的预算，总统拥有否决权)。[45]我国人大对预算草案的修正权是否应有所限制，特别是能否对支出作增额修正，这一问题还有待于进一步的探讨。但赋予人大对政府预算的减额修正权则不应有任何障碍。

(三)健全人大对预算草案的审批程序是人大发挥作用的重要保障西谚云：正义不仅必须实现，且须以看得见的方式实现。正当程序是实现实体正义的必要保证。欲使人大的预算审批大权不旁落，必须从程序上予以保障。英美等不少国家都直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。其预算审批的程序也都由法律明确规定，十分严格。如在德国、法国，预算草案都必须在议会经过“三读”之后方能通过。在“三读”过程中，代表各个党派的议员可以对预算案提出基本看法，财政部也可进行答复。日本国会则会通过全院会议质询、一般质询、举行公听会等方式听取意见。[46]此外，无论是在实行一院制议会的国家，还是两院制议会的国家，预算的具体审核都是由设计院的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会表决。如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。国会预算办公室负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[48]

结合国外预算审批的经验，以及我国人大制度的实际状况，对于我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：

第一，延长预算讨论的审议时间。各国议会对预算审议时间一般都较长。美国从总统在每年2月的第一个周一前将预算草案提交议会，到6月30日前，国会完成年度拨款议案，时间长达6个月。[49]法国议会从每年10月份的第一周开始审议预算案，直到12月，议会审议时间达3个月。德国议会审议预算的时间也有3个多月。[50]这样的期限，给了议员较为充分的思考、讨论时间，能够实现对政府预算的有效监督，实现公共资金的合理配置。我国人大对预算的审议时间也应适当延长。尽管我国人大的整体会期在短期内无法改变，但至少应当适当压缩对政府工作报告的讨论，将对预算的审议时间从目前仅有半天的讨论时间，延长为2至3天。以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。

第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。事实上，近年来，我国已经开始注重发挥人大财经委和预工委的作用，弥补了人大开会过短，人大开会期间难以进行切实有效的审议的缺陷。但即使是财经委和预工委的初审仍然存在审议时间过短、讨论不充分、缺少公众参与等问题，再加上相关委员会的人员组成、议事规则不健全等因素的影响，财经委和预工委对预算草案的审议效果仍不能说非常理想。欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：(1)延长初审时间。预算草案应在人大开会之前两至3个月即提交财经委和预工委初审;同时，相关信息应一并向人大代表和社会公众，包括民间团体、智库公开，以便其向人大常委会反映有价值的意见。(2)充分发挥人大其他专门委员会和人大常委会工作委员会的作用，如农业与农村(工作)委员会、环境与资源保护/环境与城乡建设委员会、教科文卫委、法制工作委员会等也应可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经委和预工委。(3)适当扩大财经委和预工委的规模，财经委和预工委的成员应具备相应的财经知识、法律知识，并应包括一定的专业人士，以确保其初审的客观、中立和专业性。(4)细化预算初审的程序规则。如对初审中的听取意见程序，应规定各专门委员会和工作委员会在初审阶段，可以就预算草案中的部分项目举行座谈会、论证会、听取公众和有关专业人士的意见，也可以通过质询、举行听证会等方式，要求财政部门及相关政府部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，进行口头答辩。在这方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省预算追加听证办法》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。这一做法值得最高国家权力机关予以借鉴。此外，为了保证人大代表和社会公众的意见能够在人大常委会的初审中得以体现，应对初步审查中对公众意见的处理予以规定。如可规定，对某一部门或项目预算，如有超过一定人数的人大代表或民众都提出了相同或类似意见，财经委、预工委应当在其初审报告中对相关意见予以反映，并作出答复。(5)明确初步审查的法律后果。由于预工委毕竟只是人大常委会这个人大常设机构的工作部门，财经委也是人大下属的专门委员会，其人数占全体代表的比例极低，如规定财经委、预工委的初审可对预算草案行使否决权，未通过初步审查就不能提交人大审批，其结果可能会使财经委和预工委的权力过大，也会使我国人大常设机构委员所具有的代表性和代表权高于非常设机构成员的代表性和代表权这一问题更加凸显，这在一定程度上已经与人民代表大会制度的真正含义产生了差异，而这种差异也会影响到人大本身的地位和形象。[51]同时，尽管不少国家也建立了专门机构行使初步审查权，但初步审查机构一般都仅有建议权。因此，财经委、预工委的初步审查结论以具备“建议性”而非强制性为宜，但财经委、预工委应形成初步审查报告，在人大会议上将初步审查结果向代表予以报告，如果有政府拒绝依据初审意见修改的情形，也应一并说明，并可建议代表行使否决权。如此，虽然财经委、预工委的初步审查只具备建议权，但仍能对政府部门产生实质上的拘束力。

第三，确立分项审批的表决方式。实行分项审批方式，可以将政府预算按部门或项目分解为不同部分，由人大逐项审议通过。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。这可以减轻人大代表对预算草案遭到整体否决的严重后果的顾虑，从而大胆地行使手中的表决权，表达其真实意思。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此，这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。[52]此外，分项审批的表决方式也有利于人大集中精力对某些重点项目，如新增收支项目、涉及巨额财政资金的项目等，进行重点审议，从而更加有的放矢地行使预算的审批监督权力。

总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。[53]要真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，人民必须能够看紧政府的“钱袋子”，通过依法管钱来达到依法治权的目的。人大作为人民的代表机构，必须在这一过程中切实发挥作用，摆脱“橡皮图章”的尴尬地位，充分行使预算审批权，实现对财政权的有效监控。当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。

【注释】

[1]参见李炜光：《最重要是公开政府花钱的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。

[2]参见王小乔：《四万亿冲刺》，《南方周末》2008年11月19日。

[3]参见洪丹：《荒谬无比的“岁末突击花钱”》，《南方周末》2007年11月29日;胡泽之、石明霞：《年底突击花钱是对纳税人权利的不尊重》，《人民政协报》2008年1月14日。

[4]参见韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第441页。

[5]参见童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第232页。

[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。

[7]参见(英)洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第77页。

[8](美)约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。

[9](美)格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，浙江人民出版社1988年版，第8页。

[10]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第291页。

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