北京在2008年成功举办奥运会后,于2009年正式提出建设世界城市的战略目标,这是北京在新的起点上,谋求更高层次发展的战略抉择。北京建设世界城市必须认真面对人口增长问题,应以建设世界城市的胸襟正确对待和科学处理流动人口问题,拿出符合建设世界城市要求的流动人口调控管理对策。

1、北京流动人口超千万引发关注讨论

最近,北京市人大常委会专题调研组拿出了一个关于流动人口问题的专题调研报告,报告显示截至2009年底,北京常住人口总数已达1972万,其中北京的户籍人口1246万,登记流动人口763.8万人,如果算上未登记的流动人口,北京的流动人口总数已接近或超过1000万人,成为我国流动人口数量最多的特大城市之一。根据调查结果,北京市人大调研组认为,北京常住人口总量控制在1800万人的目标已经提前十年突破。面对如此严峻的人口增长局面,市人大常委会专题调研组指出:“对于人口这一具有全局性、根本性的问题,各级领导的认识并不完全一致,一些部门和地方政府没有将调控人口的规模摆上重要位置,处于目标游移不明,政策导向不一,甚至放任自流、无所作为的状况,长此下去势必损害首都的长远发展。”北京市人大调研组发出强烈呼吁,主张从严控制北京的流动人口增长,采取合理调控人口规模的相应措施。①

北京市政协常委会最近也发表了关于北京市人口的调研报告,披露的数据与市人大调研的数据基本一致,市政协调研报告认为,按现有趋势十年后,北京的常住人口总量将突破2500万人,新增的交通供给将被人口增量抵消,新增的调水量可能被新增人口吞噬。北京市政协建议尽快成立首都人口委员会,把流动人口的控制作为主要对策②。

北京流动人口超千万的消息引起了关心北京发展的许多人的关注,许多专家学者对此问题展开了新一轮的讨论,探讨如何在北京建设世界城市的新的形势下,解决好北京的人口增长问题。我们且不说原来的发展规划中所提的北京常住人口1800万的计划是否正确,常住人口提前超过原计划200万,这已经是客观存在的现实。在目前北京开始实施建设世界城市发展战略下的新阶段,确实有必要对北京的人口增长特别是流动人口的增长进行研究,拿出切实符合建设世界城市要求的人口调控对策。

2、北京建设世界城市与流动人口的关系

城市是大规模高度聚集的人类活动区域,现代城市的发展首先表现为人口聚集度的提高和流动性的增强。城市化时代人口活动的根本特征就是流动。所以,发达城市的任何人都可成为流动的人口。世界城市作为城市发展的高端形态,作为人口向城市聚集的高级形态,必然是一个人口大聚集大流动的城市。权威的专家学者认为,世界城市是来自国内和国外的移民聚集地,是“世界社会的缩影”,是多元的人种与多民族共生的社会空间。也就是说,北京建设世界城市的过程,就是国内各地、世界各国人口向北京聚集的过程,这个大趋势是不可逆转的。现在流动人口占北京常住人口的37%左右,这个比例并不算高。外国人仅占北京常住人口的百分之几,远不符合世界城市人口结构的标准。纽约、伦敦、东京等世界城市,光外国人口就占当地总人口的20%至40%以上甚至更多。至于本国的流动人口就更多了。从总体看,北京迈向世界城市,就是外地流动人口、外国来京人口占北京常住人口比例逐步提高的过程。据笔者测算,再过5年(即2015年)流动人口将与北京户籍人口数持平,到2020年,流动人口将大量超过本地户籍人口,到2030年前后,北京将形成以外来流动人口为主的人口格局,甚至会高达70%左右的比例。就是在北京户籍人口中也会有外地户口不断迁入北京的“机械增长”的人口,如算上这一块,外来人口、流动人口所占的比例更大。北京作为中国首都,又要迈向世界城市,这个趋势不仅不必大惊小怪,而且应该科学预测到。北京本土人口占总人口的比例将呈现逐步下降的趋势。所以,从建设世界城市的战略要求着眼,北京应积极打开大门欢迎外来人口,北京将成为流动人口之都。那么,北京户籍人口、本土人口是不是会流动到外地呢?回答是肯定的。

城市经济是开放式经济,是聚集式经济。城市经济之所以比一般区域经济更发达,是因为城市经济有两种乘数效应。这两种乘数效应都是由城市的供给与需求及其相互作用引发的。城市经济可分为输出产业和非输出产业,输出产业是由城市向市以外区域提供供给的产业,非输出产业是满足城市内部自身需求的产业。城市的发展会使输出产业迅速发展并优先增长,如为周边地区市场服务的工业、商业和交通运输业等会迅速发展,这就是城市经济的第一乘数效应。在第一乘数效应基础上,城市经济进一步发展,会吸引更多的投资者进入城市,从而进一步促进城市的生产力和市场发展,特别是引起城市科技、教育、文化、卫生各种服务业的大发展,从而扩大非输出产业和输出产业。这就是城市经济第二乘数效应。北京建设世界城市将大大增强以上两种乘数效应,促进城市经济大发展。而在此大发展中存在极大的人口需求。这就使流动人口大量涌入。因为有就业岗位,有人力资源需求,流动人口大量涌入是必然趋势。北京正在制定建设世界城市的人才需求战略,今后需要大量的高端人才、技术创新人才、各种产业人才、各色服务人才。而这些靠现有本土常住人口,不仅在数量上无法满足,更在需求结构上无法满足。于是就需要具备条件和素质、能够适应北京发展的外地人口、外国人口来北京。如果用行政手段一味控制流动人口来北京,会使北京建设世界城市目标落空。

再一个问题是,到底如何评价外来流动人口对北京城市建设和城市经济发展的贡献?人们光看到外来人口占据了北京的就业岗位,消耗了北京的资源,但为什么看不到他们对北京的重大贡献呢?北京的经济总量、北京的GDP大约有将近一半是外地流动人口创造的。从一、二、三各个产业看外地流动人口都是人力资源主体,庞大的劳务大军成就了北京的发展速度。但可惜的是,高达数百万的外地劳务人员为北京创造了巨额财富,除了领取到相对微薄的工资收入外,并没有享受到北京发展的成果。他们没有北京所提供的社会保障、医疗保障,住不上北京应该提供的廉租房,大批的建筑劳务人员只能住在临时搭建的工棚中,他们的子女来京往往进不了正规的学校和幼儿园。包括大量外地流动人口所创造的北京经济成果,在按照人口平均时,却无情地把大量外地流动人口剔除在外。经济总量的大蛋糕是分子,而分母却没有他们了,只有北京户籍人口,所以按照户籍人口所平均的北京人均GDP很高。北京不断享受着外地人口提供的“人口红利”,外地人却享受不到多少北京发展的成果和好处。这能叫公平和谐吗?在建设世界城市的新形势下,北京应认真对待流动人口问题,如果对流动人口政策不正确,将严重影响到北京建设世界城市。

3、按照建设世界城市要求解决北京流动人口问题

那么现在的问题是,北京就这样16800平方公里的面积,只相当于一个一般地级城市市域总面积大小,却承载了相当于一个中等人口规模省份的人口总量。再加上北京的山区、半山区占总面积的60%,市域平原面积不过6000多平方公里,水资源严重匮乏,土地资源更是异常紧缺。如果人口增势继续加快,会加剧北京空间环境资源与人口的矛盾,使首都资源环境不堪重负,也会出现严重的大城市病。这是北京建设世界城市最大的制约因素。怎么办?能不能找到科学合理的调控对策,是对北京市的一场大考。只靠人为的行政的手段是无法限制的,以人为本、科学化解或许是可行之路。如果北京能以宽阔的胸襟,接纳不断涌入的外来人口,并共同为北京建设世界城市做贡献,那就是理想的好事了。

基于以上的分析,笔者提出几条可供参考的对策思路:

3.1以世界眼光全国格局来准确预测北京流动人口的增长趋势

准确对外来人口增长进行预测是制定北京外来人口调控政策的根本依据。北京建设世界城市就要以世界的眼光来看待北京流动人口的增势。北京是中国的首都,也是世界的东方大都,随着世界经济重心向亚太地区转移,世界经济正在经历大调整、大融合、大变革,中国经济的快速崛起极大地提高了北京在世界上的城市地位。随着北京建设世界城市的加速进行,全世界都可能形成对北京的人口、资本、物资、信息等经济社会要素的流动趋势,世界很多人都希望北京成为亚太地区最有带动力的世界城市。在这一过程中,北京会成为外国高端人才、经济贸易人才、文化交流人才、旅游观光者的重要目的地城市,许多跨国公司亚太地区总部、各种科技研发机构、各种金融机构等都会登陆北京,这个趋势不可逆转。对这一人口增长的趋势要准确判断。当然,最大量的流动人口来自国内,伴随着北京建设世界城市,将产生更大的就业需求,来自全国各地的外来人口会大批涌入北京。对未来五年、十年国内流动人口向北京流动的总量要做出准确预测。笔者认为,未来五年,北京流动人口将在目前1000万左右的基础上增至1500万左右,未来十年将增至2000万人左右。这个数字还是比较保守的预测,实际的情况也可能会超过。北京作为中国重要的首位城市,又要建设世界城市,未来包括户籍人口在内的常住人口总量达到和超过3000万人的规模是比较合理的。日本全国人口为12700万人,而作为世界城市的东京,常住人口高达2000多万人。韩国的首尔地区更是聚集了全国50%以上的人口,城市常住人口多达3000万人。北京作为十几亿人口大国的首都,未来发展成为3000万人以上的大城市不算稀奇。北京周边加上天津、唐山、廊坊等地所组成的京津冀北大城市群聚集一亿以上的人口都是比较正常的。所以对北京对流动人口的战略性的预测和管理应该以这一大趋势为主要依据。

3.2制定科学的北京流动人口增长战略规划

依据对北京流动人口增长速度和规模的预测,北京应该制定科学的人口发展战略目标规划,提出相配套的应对措施对策。到底这么多的流动人口来京如何安置,如何在北京城市的空间结构中合理进行人口布局,对北京流动人口的大规模增长应该解决哪些关键问题,应该及早进行战略性、前瞻性、全局性、可行性的对策研究,拿出详细的发展战略对策规划。否则,北京将陷入很大的被动。在制定“十二五”、“十三五”计划时要把流动人口的增长作为编制规划的重要因素统筹考虑,在与人口密切相关的产业发展、城市建设、土地利用、环境保护等专项规划也要互相衔接配套,符合首都人口增长规模的目标要求。

3.3通过转变城市建设模式和经济发展方式来合理调控流动人口

北京流动人口构成中低端人口比例过大确实是一个比较突出的问题,但其根源主要是由于北京的传统的城市建设模式和粗放的经济发展方式所导致的。未来北京要实现发展的可持续性,建设宜居城市、绿色城市、低碳城市、健康城市、智慧城市都有赖于北京城市建设模式和经济发展方式的大转型。只有实现了这种大转型,才能使北京流动人口的低端化有根本性的转变。建议北京采取向外转移一般性的制造加工业,将占地多、高耗能、高耗水的产业转移出北京,可以与周边的河北、山西、内蒙古等地开展产业转移协作,发展北京在外地的“飞地经济”,减少这些产业对流动人口的需求。北京的一般性的低端的产业项目转移走了,在这些产业行业就业的外来人口也就跟着走了。首钢搬迁到唐山曹妃甸,就是成功的范例。城市建设方面也要大量采用先进的建设方式,减少对低端劳务人口的需求。建设发展方式的转型才能使北京流动人口实现高端化,当然这是一个比较长的过程。

3.4建立北京内外人口流动的通开机制

北京的人口政策管理历来是以北京户籍人口不向外流动为前提的,我认为这个模式已完全不合时宜,应该坚决打破。原来那种北京人口不能向外地迁徙、只能进不能出的老模式应该到了终结的时候了。北京应该制定鼓励一般就业人员、老龄人口和愿意到外地常住的人口迁往外地常住,政府给予鼓励和优惠的政策,户口可以保留也可迁出,社会保障待遇不变。对流动人口进入北京要进行科学性的引导,避免在京盲目买房、买车、盲目举家搬迁,凡是不具备举家搬迁的应给予耐心的说服。因为盲目流动搬迁不仅会造成城市的公共服务的困难,也会给当事人造成很大的经济损失。特别是现今交通通讯的迅速发展,外地与北京生活条件差距的缩小,举家搬迁北京并不是一种合理的选择。特别是北京建设世界城市后,有可能成为世界上房价较高、生活成本相当昂贵的城市,所以不应该鼓励大批的低端劳务人员举家搬迁北京。因为这样做,不仅会造成北京新的城乡结合部的严重问题,也会引发社会不稳定,难以形成北京和谐城市的局面。目前,学术界都对流动人口外出务工人员的两栖生活方式给予同情,认为下步城市化应该结束这种两栖方式,真正转变为流向城市的市民。对北京这样的城市,一部分高收入的流动人口是可以实现在北京常住安家的,而大部分低端劳务人员还是不现实的。由于北京对周边形成了非常快捷的交通条件,多数的外来人口可以采用在北京打工工作,而不需举家搬迁的这样的模式。比如,北京到周边一二百公里的区域内都可以实现一小时内通达,北京到周边五百公里内都可以实现两三小时通达,这就使北京周边的大中小城市可以成为北京的卫星城、协作城,分担北京常住人口的压力,多数京外人口可以维持现有的常住地不变而在北京就业、工作。同时,更应该鼓励流动人口不断流入流出,减少流动人口在北京的常住时间。能够是季节性的劳务工作就无需常年居住在北京。

3.5继续增强对流动人口的资源环境承载力

面对建设世界城市的大势,北京流动人口会持续增长。不断增长的人口与城市空间、资源环境之间的矛盾正在加剧。从北京建设世界城市长远目标看,扩大北京市行政区域范围,拓展北京城市发展空间是必然之举。北京这么一个国家首都、世界城市,市辖面积再扩大1万平方公里左右是可行的。北京市于2010年5月和7月与河北省签署了加强京冀发展合作的纪要和框架协议,确定加强城市规划衔接,搞好城市发展空间对接;加快区域交通基础设施建设,推进北京周边区域城际铁路、高速公路、轨道交通等建设;深化资源和生态环境建设合作,促进区域生态环境整体改善和协调发展;加强区域产业合作,提高相互间产业发展关联度。这实际上就是拓展北京的发展空间,随着城际铁路、高速铁路、轨道交通的发展,北京远郊区县、与河北近邻区域完全可以承载更多的流动人口。能源方面,北京市98%靠外地调入,今后要加强与山西、内蒙古的协作,以保证对北京的能源供应。同时应大力推进节能降耗,低碳发展,提高能源使用效率,是可以保证流动人口增长对能源的需求的。问题最突出的是水资源。全市年均可利用水资源仅为26亿立方米,近年实际年均用水约36亿立方米,超出部分依靠消耗水库库容、超采地下水及应急水资源常态化维持,仅2000年至2007年全市就累计超采地下水56亿立方米。由于人口快速增长,生活用水已占用水总量的44%。可行的对策是进一步挖掘水源潜力,建议加大对北京的调水量,大力提倡节约用水,建设节水城市。在供水节水问题上要制定严厉的地方法规,用法律手段、行政手段、经济手段来保证节水,加大对节水的财政支持,这样多管齐下,用水问题还是可以缓解的。上海市由市财政统一出资更换全市居民的卫生间的抽水马桶,仅这一项就节约了原来用水量的50%。这些做法北京可以借鉴,节约用水的潜力还是相当大的。

3.6确立流动人口与本市户籍人口的均等化待遇和权益

要以建设世界城市的要求解决来京流动人口的困难,对他们在劳动就业、社会保障、住房提供、子女入学等各方面一视同仁,给予同城市民的均等待遇。切实提高流动人口从业人员的劳动合同签订率,坚持同工同酬,保证流动人口工资及时足额发放。北京应大量建设面向外来流动人口的廉租住房,鼓励城中村改造中建设廉租房,使大量流动人口在京有比较好的住房条件,又不形成过重的租房负担。对在北京长期工作,为北京做出较大贡献的外来人口,应给予北京市民同等的社会医疗保障。改革暂住人口管理办法,实行居住证管理,并探索北京户籍流转创新办法。对来京流动人口子女的教育要实行同城待遇,给予义务教育的保障。