资金供给不足一直是掣肘“三农”事业发展的“短腿”。以下是小编精心整理的财政政策与三农的相关资料，希望对你有帮助!

财政政策与三农

中央一号文件公布 撬动资金投入三农为一大亮点

新世纪以来指导“三农”工作的第14份中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》5日由新华社受权发布。多位专家表示，今年的中央一号文件在部署“三农”改革工作时更加注重解决实际问题，尤其在确保农业农村资金投入方面确定了多项措施，成为一大亮点。

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主线 供给侧改革将贯穿今年农业工作

中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任唐仁健表示，近几年我国在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了积极探索。农业供给侧结构性改革虽然开了头、有进展，但需要在发展目标上再聚焦，在工作路数上再厘清，在政策举措上再加力。

今年的中央一号文件把深入推进农业供给侧结构性改革作为新的历史阶段农业农村工作主线，共分6个部分33条，主要内容包括优化产品产业结构，拓展农业产业链价值链，强化科技创新驱动等。唐仁健表示，改革的主攻方向是提高农业供给质量。要用改革的办法来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

文件首先指出，要优化产品产业结构，着力推进农业提质增效。其中提出多项具体措施，如加快构建粮经饲协调发展的三元种植结构;优化南方水网地区生猪养殖区域布局，引导产能向环境容量大的地区和玉米主产区转移;以及划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区等。

广发证券首席宏观分析师郭磊表示，农业供给侧改革依旧可以从去库存、降成本、补短板三个角度去理解。去库存的重点是收储制度改革和粮食价格的市场化。以玉米为例，目前我国收储制度下玉米储备量极高，价格亦与国际市场脱轨，目前已经根据“市场定价、价补分离”的原则进行了试点改革，未来将进一步推进。降成本的重点就是规模化经营，土地流转、“三权分置”的主方向已经确定，但近年来进展并不快，2017年是农业供给侧改革年，相关领域的突破值得关注。

补缺 财政投入做好整合与撬动两大文章

资金供给不足一直是掣肘“三农”事业发展的“短腿”。中国社科院此前发布的一份报告指出，目前“三农”资金的缺口高达数万亿元，资金的供给严重不足。而确保“三农”的资金投入也成为中央一号文件重点关注的问题，文中提及的多项改革举措，成为一大亮点。

文件提出完善农业补贴制度，其中包括要深入推进农业“三项补贴”制度改革;完善粮食主产区利益补偿机制，稳定产粮大县奖励政策，调整产粮大省奖励资金使用范围，盘活粮食风险基金;完善农机购置补贴政策，加大对粮棉油糖和饲草料生产全程机械化所需机具的补贴力度等。

同时，文件提出，改革财政支农投入机制，包括鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金;在符合有关法律和规定的前提下，探索以市场化方式筹集资金，用于农业农村建设等。

唐仁健表示，确保农业农村投入，一方面是确保增量，文件坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加。另一方面是下功夫用好用活存量，做好整合和撬动两篇大文章。

唐仁健表示，整合，就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。文件提出发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合;推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。撬动，则是把有限的财政资金作为“药引子”，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。文件提出政府和社会资本合作、以奖代补和贴息、建立担保机制、建立风险补偿基金、设立各类农业农村发展投资基金、加大地方政府债券支持农村基础设施建设力度等措施。

针对农民普遍关注的补贴政策安排，农业部部长韩长赋不久前透露，现在已经进行的农业补贴改革，基本原则是存量调整、增量倾斜。他说，已经给农民装到口袋里的钱，政府不会再掏出来，但是要优化，使它能够用得更好。同时，增量要向新的生产经营主体倾斜。引导土地流转、适度规模经营、发展现代农业、提高农业的质量、效益和竞争力，这是政策导向。

亮点 农村金融创新有望全面提速

农村金融作为推进农业供给侧结构性改革的重要引擎，多年来我国已经逐步建立了相关政策扶持体系，但是当前我国农村金融改革发展仍然面临着很多突出的问题，包括农村金融机构改革发展包袱重、分布不合理，农村金融业务经营成本高、风险高、信息不对称、供给不足等。

值得注意的是，今年的中央一号文件在加快农村金融创新方面着墨较多，提出了支持金融机构增加县域网点，适当下放县域分支机构业务审批权限;深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务;鼓励金融机构发行“三农”专项金融债;扩大银行与保险公司合作，发展保证保险贷款产品;深入推进农产品期货、期权市场建设，积极引导涉农企业利用期货、期权管理市场风险，稳步扩大“保险+期货”试点等一大批具体改革措施。

一位长期从事农村金融的业内人士表示，每年的中央一号文件内容都会涉及农村金融，但从落实效果来看，成效有待提高，农村金融仍是金融体系最薄弱的环节，因此要在这个方面加大改革力度。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《经济参考报》记者，要把着力推进农业供给侧结构性改革和解决金融业自身结构性矛盾和问题有机结合起来，创新开发适应性金融产品及服务。

业内人士建议，农村金融要坚持和完善政策性、合作性和商业性三者结合的体系建设，在这个体系中，三者之间既有分工、又有竞争，以满足农村多层次的金融需求。社科院金融所银行研究室主任曾刚告诉记者，农村金融领域的业务成本相较其他金融业务更高，从而抑制商业金融的盈利性。在现有框架下，可以尝试让更多的政策性金融机构介入。政策性金融机构资金来源多是中长期，且资金成本更低，因此可以承受风险较高的业务。

值得一提的是，中央一号文件提出今年要积极推动农村金融立法。就此，一位接近监管层的业内专家对记者透露，立法或主要针对金融机构，目的是确保金融机构对农业发展在资金上保持一定支持力度，“例如，立法可能会对金融机构涉农贷款的规模、比例，涉农贷款相关利率的设定以及财政的利率补贴给予规定，同时可能也会明确一些优惠政策，比如对涉农贷款达到某个比例之上的，给予税收减免等。包括土地的相关抵押问题等也会有所涉及”。

财政支持“三农”政策：分析、评价与建议

一个共识已经非常明确：解决中国“三农”问题，既要在“三农”自身寻找出路，也需要强有力的外部推动。从现实情况看，目前的外力主要来自两个方面：市场和政府，其中在政府推动力量中，财政支持“三农”政策居于十分重要的位置。2004年，为了加快解决“三农”问题，中央政府在实施宏观调控中出台了一系列更直接、更有力的政策措施，体现在财政上，不仅用于“三农”的资金投入绝对量最多，资金投入的增长幅度也是近年来最高。更重要的是随着贯彻落实科学发展观，财政支持“三农”的指导思想和支持方式发生了重要的变化，这种变化从某种程度上讲，改变了国家与农民之间传统的利益分配格局，对促进城乡统筹发展、实现全面建设小康社会战略目标，具有一种里程碑性质的重要意义。

一、财政支持“三农”政策的初步分析

现行的财政支持“三农”政策体系是逐步演变而来的，经历了一个不断调整、改革、创新的过程。目前包括支出政策和税收优惠政策两个方面，主要是通过国民收入分配和再分配，运用投资、补助、贴息、税收等政策手段对农业农村发展给予支持。在支出方面。目前中央财政直接支持“三农”支出有15大类，按照这个口径，1998—2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9650亿元[1]。重点用于包括大江大河治理在内的农业农村基础设施建设、农业科技进步和农业结构调整、农业综合开发、林业生态建设、抗灾救灾、农村扶贫开发、农村税费改革和农村其他改革、农业行政事业管理、农村中小学教育、农村卫生、农村社会保障和救济等。在税收方面。主要有农业税轻税政策、农业税减免政策、农产品加工增值税抵扣和出口退税政策。此外，国家财政还通过利用外资支持农业农村发展。

分析近年来财政支持“三农”政策的转变和形成过程，主要有以下六个特点：

一是中央财政支持“三农”支出总量保持较快增长。由于体制和财力状况，1998年以前财政支农资金总量规模比较小，1997年中央财政支持“三农”支出700亿元左右，全国各级财政用于“三农”的投入大约在1500亿元左右。1998年，国家实施积极财政政策，当年中央财政支农资金总量增长高达40%以上，主要是国债资金用于长江、黄河等大江大河治理的投入增加较多，此后这个规模一直保持在300—400亿元。到2003年，中央财政支持“三农”支出规模1950亿元，比1997年增长1.78倍。2004年，中央财政年初预算用于“三农”的支出比2003年增加300亿元，增长20%以上。加上后来中央出台一系列政策的因素，实际执行结果，中央财政用于“三农”的支出2626亿元，增长22.5%，资金投入数量和增长幅度均为近年来最高。

二是中央财政支持“三农”支出结构发生显著变化。由于改革开放初期国家大幅度提高农产品价格，加上流通体制改革的原因，主要用于流通领域的农产品政策补贴支出一直在“三农”支出中占有最大的比重，1998年为35.29 %。1998年主要江河发生特大洪水以后，借实施积极财政政策之力，国家加大了对主要江河堤防建设和病险水库除险加固的投资，加大了对长江中上游和黄河上游林业生态建设的投入，水利和林业的支出比重大幅度上升，6年用于水利建设和林业生态建设支出分别为1700多亿元、1300多亿元，分别占中央财政支持“三农”支出的17.1%和13.3%。2000年以后，随着农村税费改革试点的推进，农村税费改革转移支付支出逐步成为中央财政支持“三农”支出的一个重要部分，比重从2000年的0.8%迅速提高到2003年的15.88%。与此同时，农产品政策性补贴下降到2003年的22.01%，下降13个百分点。从农业内部结构来看,由于一度粮食过剩，直接支持粮食生产的支出有所下降，原先设立的发展粮食生产专项资金到期取消，支援农村生产支出和农业综合开发资金中用于农业结构调整、发展经济作物多种经营的支出有所上升。

三是推进农村税费改革改变了过去政府与农民“取、予”的传统格局。农村税费改革是农业农村发展进入新阶段以后，党中央、国务院为解决“三农”问题做出的一项重大决策，也是1998年以来财政支持“三农”政策的全新内容。从2000年安徽省试点，到2003年全面推广试点，农村税费改革不仅使全国农民负担普遍减轻约40%;而且实现了改革第一阶段“减轻、规范、稳定”的目标，逐步理顺了长期以来模糊不清的国家、集体、农民的经济利益关系，改变了政府与农民之间“取多、予少”的传统利益分配格局。按照WTO贸易规则计算，我国水稻、玉米、小麦等农产品单位含税和财政补贴相抵，过去一直是“负保护”，这也是我国水稻、玉米、小麦等农产品成本高于美国等同类产品的原因之一。农业税减免后是“正保护”，这也是“取予”关系转换后的结果。国家与农民之间传统利益分配格局的再一次转变，其意义在某种程度上不亚于实行家庭承包经营的农村改革。

四是把农村社会事业发展和公共基础设施建设逐步纳入公共财政的支出范围。过去对“三农”的支持主要是支持农业生产，而农村道路桥梁等基础设施和教育文化卫生等社会性支出基本靠农民自筹解决，导致农村“三乱”和干群关系紧张。党的十六大提出“统筹城乡社会经济发展”后，从2003年起，中央财政用于农村公共基础设施建设和农村教育卫生等社会发展方面的支出大幅度增加。农村社会事业发展和农村公共基础设施建设开始逐步纳入公共财政支出的范围。

五是支农支出方式发生重要转变，对农民直接补贴的比重大幅度提高。长期以来，财政支农方式主要是以间接为主，或者是项目投资、项目补助，或者是对流通领域的间接补贴，对农民或农业直接补贴的比重比较低，只有农村救济费、农业税灾歉减免等，数额极小。实行退耕还林工程和农村税费改革以后，支农支出的方式开始发生转变。2003年,中央财政支农支出中,属于直接补贴农民的部分包括农村税费改革转移支付、退耕还林补贴、农业税灾歉减免补助、农村救济费、森林生态效益补偿，农民直接受益的比重约占28%左右。2004年，又新增了粮食良种补贴、对种粮农民直接补贴、农业机械购置更新补贴等项目，初步计算，农民直接受益的比重占36%。支农方式的转变不仅在一定程度上提高了财政支农资金的效率，而且也说明了我国开始以市场为导向，充分利用世贸组织的规则制定实施财政支持“三农”政策。

六是财政支农指导思想从以农业生产为本向以人(农民)为本转变。近年来，国家财政支农政策实现了从支持农业生产，到支持农业结构调整，再到支持农民增收的转变，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促进农民增收的措施。包括农民就业技能培训、支持农业产业化、支持农民专业合作经济组织、扶持粮食主产区、农村税费改革及取消农业特产税、降低农业税税率或免征农业税、清理欠发农民工工资等。目前这些政策已经开始显效，特别是2004年，由于政策力度大，直接作用强，农民人均纯收入达到2936元，比上年同期实际增长6.8%，1成为自1997年以来农民收入增幅最高的时期。与此同时，中央财政不断加大支持扶贫开发的投入力度，1998—2004年，中央财政扶贫支出累计达到732.93亿元，支持贫困地区改善生产生活条件，提高贫困地区农民收入，使农村贫困人口由4210万人减少到2600万人，贫困发生率下降到3%。

二、财政支持“三农”政策的基本评价

任何事物都有一个从量变到质变的过程，以2004年作为重要分水岭，经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制大体相适应，以推进农村全面小康建设和促进农民增收为目标，以确保国家粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快农村社会事业全面进步等为主要内容的新型财政支持“三农”政策框架体系已经显现。这种新的政策框架体系尽管延续了过去一些政策的内容，但其包涵的理念、主要政策内容和政策作用方式，与以前相比有着本质性的改变。

第一，“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支持“三农”的重要指导思想。公共财政资源配置向农村覆盖，不仅是公共财政理论建设和实践方面的重大创新，而且与农业“重中之重”的认识、“城乡统筹发展”的方略、“多予少取放活”的方针等构成了新时期解决“三农”问题的全新理念体系。

第二，“两减免三补贴”彻底打破了国家与农民之间的传统的“取予”关系格局。从新中国成立到20世纪70年代末，我国工业化的推进主要依靠从农业汲取积累资金，国家与农民之间的“取”远远大于“予”。改革开放以后，国家虽然从投入资金、提高农产品价格、改善农业贸易环境等方面加大了对农业的支持，但“取”大于“予”的格局没有发生根本转变。2004年首次出台的“两减免三补贴”政策，不仅宣告了延续上千年的“皇粮国税”历史的终结，而且使国家与农民之间的利益分配关系发生了本质性变化，同时昭示了“城市支持农村、工业反哺农业”的开始。

第三，按照科学发展观的要求布局财政支持“三农”的各项政策。新的财政支持“三农”政策体系，强调以人为本，突出协调发展，围绕农村全面小康建设战略，以促进农民增收和确保国家粮食安全为重点，把支持农业生产与加强生态建设结合起来，把支持农村经济与发展农村社会事业结合起来，把繁荣农村与加快城市化有机结合起来。政策布局逐步朝着促进“五个统筹发展”方向进行调整。

第四，直接补贴农民成为财政支持“三农”新的重要支持方式。据计算，2004年中央财政支持“三农”支出中农民直接受益的比重达36%，比上年提高了8个百分点。全国农民由于政策因素人均增加收入40—50元，粮食主产区的农民增收更多。直接补贴农民，不仅显著提高了农民直接受益的程度，而且政策导向明确，激励效应大大增强。从2004年农业农村经济运行的结果看，能够实现粮食增产、农民增收的“双增”目标，主要因素是“天帮忙、人努力、粮价高、政策好”，其中，政策好发挥了非常重要的作用。一是充分调动了农民种粮积极性，增加了粮食播种面积，为全年粮食增产打下了很好的基础。二是大幅度增加了农民的收入。同时，直接补贴方式的广泛运用为进一步完善财政支持“三农”政策也提供了一个契机。

这些带有根本性的转变，对于推动城乡二元结构转变、破解“三农”难题，对于构建公共财政体制、完善公共财政理论建设，对于积累丰富宏观调控经验、加强对农业的支持保护，具有多方面的积极意义。但任何事物都是一分为二的。随着工业化、城市化和全球经济一体化进程的加快，农业农村经济社会发展进入了一个新的阶段。面对新情况、新形势，现行的财政支持“三农”政策体系也存在一些比较突出的问题。

第一，粮食安全长效机制没有形成使得财政支出潜在压力加大。20世纪80年代以来，我国粮食供需关系曾经历几次波动，经历了粮食大幅度增产、库存过大、财政负担过重，到粮食连续减产、库存持续下降的过程，短时间内出现如此大幅度波动的主要原因之一是农业政策在支持粮食生产和农业结构调整(压粮扩经)之间的不断变化，确保粮食安全的长效机制没有形成。2003年年底出现的粮价大幅上涨，中央政府在加强宏观调控中采取了一系列刺激粮食增产的措施。目前，已经出台的政策有，对种粮农民的直接补贴，对大豆、小麦、玉米和水稻等的良种补贴，农业基本建设投资和农业综合开发资金向粮食主产区倾斜，免征农业税或降低农业税税率，大型农业机械购置补贴，土地出让金集中一部分用于农业土地开发，农业生产资料价格补贴，粮食流通体制改革。这些政策直接力度大，效果明显。2004年全国粮食总量4695亿斤，增产388亿公斤1，比上年增长9.0%。除了上述这些直接的支持政策外，还有一项重要的粮食政策措施，就是最低收购价政策。2004年，由于市场粮价普遍高于最低收购价，实际上财政没有为此发生支出。但随着粮食供求关系的转变，一旦市场粮价降至最低收购价之下，国家将按最低收购价敞开收购，价差补贴及所需其他费用最终还将由财政特别是中央财政承担，潜在的支出压力随时可能浮出水面。

第二，财政支持“三农”政策的导向作用没有有效发挥。在市场经济条件下，财政对“三农”的支持，一个重要方面就是通过各种有效的杠杆，引导、鼓励社会其他方面进入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。但从目前看，财政政策的导向作用没有很好的发挥，社会其他方面投资农业农村的比重下降。2001年的一个研究1分析表明，当年全社会对“三农”的总投资为14280亿元，其中各级财政投入3331亿元，占23.3%;信贷资金3030亿元，占21.2%;农户投入7018亿元，占49.1%;企业(包括农垦农场等)投入812亿元，占5.7%;利用证券市场筹资和利用外资89亿元，占0.6%。从趋势看，只有财政投入的比重在上升，并保持10%以上的增长率，其他方面的比重均呈不同程度的下降。据统计，2002年，在中国所有金融机构的贷款余额中，农业和农村中小企业贷款只占全社会贷款的10.4%。2龙头企业和农户贷款难已经成为普遍现象。如果仅仅依靠财政加大对农业农村发展的投入将很难满足日益增长的资金需求，而且与建立和完善市场经济体制也不相符合。原因之一，是农业农村公共基础设施建设滞后，农业农村投资的良好环境没有形成，盈利少、风险大制约着工商资本和社会其他资本进入农业农村发展领域。原因之二，是对由市场机制调节的领域、产业、环节，政府和财政如何支持，没有找到很有效的途径和手段，每年投入的资金也很有限。原因之三，财政资金使用比较分散。目前，财政支持“三农”支出的科目分类、管理体制和格局是从传统的计划经济体制下演变而来，在每一个政府级次中，财政支农资金大都分属多个政府职能部门管理，由于部门之间对中央统一政策的理解、管理要求不同，往往会导致同一性质、同一用途的资金分散在多个项目、多个地区。目前比较典型的表现在基础设施建设和生态建设方面，水利建设分别有来自水利部门、发展与改革委员会系统、财政部门等，退耕还林工程资金有林业部门、发展与改革委员会系统、财政部门等，有限的资金无法形成整体合力，直接或间接地弱化了政策的效力强度。

第三，财政对“三农”投入与政府财力增长不对称，农村公共品供给投资机制不健全。一是中央财政和省级财政投入多，市(地)、县、乡(镇)级财政投入少。初步统计表明，目前财政用于“三农”投入中，中央财政和地方各级财大体各占50%，其中，在西部地区，中央财政投入大约占65%以上，中部地区大约占55%左右。主要原因，一是一部分地区县乡经济发展水平低，财政相对困难。二是体制不顺，责任模糊，财权和事权不明晰、不对称。二是对水利投资偏重大江大河治理、城市防洪和调水，农村小型水利设施建设投入不足。据有关部门研究，近年来虽然用于农业、水利、林业等基本建设投资增长比较快，但投向重大水利工程和生态建设等全社会普遍受益的项目的比重高达80%，而真正用于增强农产品市场竞争力和改善农民生产生活条件方面的投入不足20%，特别是农村小型水利建设投入严重不足，农村税费改革以后，这个问题表现得更加突出。三是农村公共基础设施建设和社会事业投入来源渠道少，投入不足。农村税费改革以前，农村公共基础设施建设和教育、卫生等社会事业发展主要依靠农民投资投劳，每年大约在750亿元左右。农村税费改革以后，由于农村“两工”的逐步取消，“一事一议”15元的上限控制，原先由农民承担的投入来源大幅度减少。尽管中央财政转移支付不断增加，预算内专项用于农村教育、卫生的支出增长幅度也很大，同时，逐步增加对农村公共基础设施和农村社会事业发展的投入，但由于中西部经济不发达地区县乡财政困难，财力有限，财政用于县乡道路、农村能源、小型水利设施等公共基础设施建设和教育、卫生等公共服务体系建设等方面的投入与实际需要仍然存在比较大的缺口。

第四，农村税费改革成本越来越大，中央财政转移支付范围越来越宽。农村税费改革以来，为弥补县乡财政出现的短收，中央财政已经安排了巨额转移支付。这是目前中央财政支持“三农”支出中增加最多、增幅最大的项目。随着改革试点的深入和免征农业税，农村税费改革的成本越来越大，还可能产生一些新的“改革成本”，至少还有四笔账。一是农林场的税费改革。目前绝大多数农林场没有参加税费改革，农工的税费负担已经明显高于周围农村农民负担，推进农垦农场林场税费改革需要中央财政安排相应的转移支付。二是全部免征农业税。未来几年内全国农业税全免，估计需要增加转移支付200多亿元。三是税费改革后的农村公益设施建设。税费改革以后取消了“两工”，少量的公益事业投资通过“一事一议”来解决，多数农村基础设施投资需要公共财政承担，如乡村道路桥梁、小型水库和灌渠等水利设施建设和维护等。四是农村税费改革引起的一次性改革成本。如精简乡镇机构和人员需要的安置费用，清理化解乡村债务可能引起的相应支出等。这些都需要给予关注。

总之，随着农业税的逐步取消和直接补贴规模的增加，国家与农民的经济利益分配关系由过去“索取”机制向“给予”机制转换，这种转换符合科学发展观和“统筹城乡经济社会发展”的要求，与建立和完善社会主义市场经济体制的方向基本一致，面临的问题也是随着政策转型而生，需要客观地对待，积极地寻求不断解决的措施和途径。

三、完善财政支持“三农”政策面临的发展要求

随着2004年中央各项“三农”政策的贯彻落实和国家宏观调控措施的到位，农业农村经济和整个国民经济运行处于良好的势态，这既为实现国民经济社会全面、快速、可持续发展和财政政策转型奠定了良好基础，也为进一步完善财政支持“三农”政策提供了有利的条件，提出了新的要求。

(一)稳定增加粮食供给仍然是宏观调控的一项重要内容。分析当前农业农村经济运行态势，今年粮食总产量达到4695亿公斤的年初目标。如果加上一部分进口，粮食供求紧张的状况将会得到缓解。但供给与消费之间仍将存在一定的缺口。与此同时，保障粮食安全和保证粮食供求平衡的长效机制还没有稳定形成。因此，进一步提高粮食产量，增强粮食综合生产能力仍将是今后一段时期农业农村发展的一项重要任务，也是继续加强宏观调控的一项重要内容。对于财政来讲，就是要从国家安全的大局出发，通过有效的措施，通过建立完善的市场调节机制和适度的干预、支持机制促进粮食的有效供给。

(二)增加农民收入，拓展农村消费是实现国民经济平稳增长和经济结构战略性调整的一项重要任务。提高农民收入是解决“三农”问题的核心，也是今后一段时期农业农村工作的首要任务。由于政策推动、价格上涨、气候等因素，2004年，全国农民人均纯收入2936元，比上年增长6.8%。但与城市居民收入相比仍有相当大的差距，而且从目前的情况看，今后一段时期内农民增收空间有限，难度加大。农民收入的低水平使得拥有近8亿人口的农村消费市场难以扩张，消费结构难以升级，直接或间接地影响国民经济平稳增长和经济结构的调整。相比较而言，现阶段农村居民的收入消费弹性系数远远大于城市，因此，提高农民收入不仅对解决“三农”问题，对于实现国民经济和社会全面、协调、可持续发展均有重要意义。这客观要求财政政策要针对农民增收的关键环节和农村消费的外部环境进行有效的支持。

(三)调整支出结构，继续加大对“三农”投入是财政政策转型和建设公共财政体制的题中之义。“让公共财政的阳光照耀农村”、“建立覆盖农村的公共财政制度”在2004年的财政支出特别是中央财政支出中已经得到了初步的体现，传统的公共财政资源配置格局有所松动，但没有根本性的变化。分析1998年以来中央财政用于“三农”支出的情况，尽管支持“三农”支出保持持续增长，但占中央财政总收入(包括中央本级收入和上解收入)或总支出(包括中央本级支出和中央转移支付)的比重没有相应提高，并且年度间不均衡。1998年比重最高，分别为21.41%和18.23%;2003年比重最低，分别为15.46%、12.27%;2004年有了大幅度回升。因此，作为公共财政建设的重要内容，随着财政政策的转型，财政支出结构调整的重点之一就是要切实加大对“三农”的投入，逐步实现由过去“农业支持工业、农村支持城市”向“工业反哺农业，城市支持农村”的转变。这也是贯彻落实科学发展观和适应经济发展阶段转变的要求。

(四)经济全球化迫切要求提高中国农业整体素质和增强农产品市场竞争力。加入WTO以后，中国农业日益融入世界经济，中国农产品面临国内、国际两个市场的竞争，单纯依靠政府补贴既不能从根本上增强农产品市场竞争力，也不符合国际贸易规则，必须依靠科技化、市场化、规模化从整体上提高中国农业素质，不仅使中国的农业能够养活中国人，而且要使从事农业的人能够富裕起来。

四、完善财政支持“三农”政策的几点建议

按照党的“十六大”提出的实现全面建设小康社会的战略目标和全面、协调、可持续的科学发展观的要求，今后一段时期内解决“三农”问题的任务，主要分为三个方面，第一，加强农业基础地位，促进农产品的有效供给和农业现代化建设。特别是粮食棉花等大宗农产品的现代化生产经营和有效供给。第二，深化农村改革，完善农村市场经济体制。第三，提高农民收入水平，缩小城乡和区域间差别，促进城乡社会经济协调发展。因此，进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合能力、较快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜;而且要合理确定支出重点，优化支出结构，在解决“三农”问题中有效配置公共财政资源。

(一)保持必要的财政支持“三农”支出的增长幅度。资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础，这客观上要求今后一段时期内财政支持“三农”支出必须保持一个较高的增长幅度。随着我国经济发展阶段的转变和国家财力的增强，保持较高的增长幅度，不仅必要，而且也有可能。关键是要切实调整国民收入分配结构和财政支出结构，通过多种途径，逐步建立多元化稳定增长的财政支持“三农”资金的投入机制。第一，保证国家财政对农业资金投入的法定增长，认真落实人代会通过的农业财政支出预算。第二，调整存量与调整增量并举，以调整增量为主。在存量调整方面，重点是深化机构改革，压缩行政事业经费和人员经费，增加现有财政资金中用于农业发展的比重;在增量调整方面，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重，逐步提高国债资金用于农业农村的比重。第三，发展农业是各级政府的共同责任，中央财政要增加对农业的资金投入，地方财政特别是省一级和地市级财政也要不断增加对农业的资金投入，过去虽然在政策上有要求，但缺乏硬性的规定。第四，开辟新的资金来源渠道。当前主要是落实“土地出让金一部分用于农业土地开发”的政策。第五，整合农业财政资金，提高支持效率。第六，制定税收、补贴、贴息等方面的优惠政策，建立农业投入的激励机制，积极鼓励和引导农民、工商企业资金、信贷资金和外资等增加农业投入。

(二)根据发展态势和公共财政原则，合理确定财政支持“三农”资金的有效配置。对照过去7年中央财政支持“三农”支出情况，今后一段时间内中央财政支持“三农”支出将有一些新的变化，其中有的支出会增加，有的支出会保持稳定，有的支出会减少。一是随着国债规模的缩小和大江大河治理任务的逐步完成，水利基本建设投资将会逐步减少，这就有可能调整一部分资金用于农村中小型水利设施建设、农业综合开发、农业科技等方面，重点加强农业综合生产能力的稳固基础。二是农村税费改革和相关配套改革的投入可能是今后几年增长较快的一项，但在完成农业税减免后将稳定在700亿元左右。三是林业生态支出继续增加，但随着退耕还林进度的放慢和天然林保护政策的完善，天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理和森林生态效益补偿等四项支出规模将控制在每年400亿元以内。四是随着粮食市场的放开，一定时期内农产品政策补贴的总量有可能增加，但比重会有所下降。五是农村公共基础设施建设和教育卫生事业支出将大幅度增加。各级财政将把新增教育卫生文化支出主要用于农村，同时，农民就业技能培训、农村扶贫和救济等方面的支出也应有较大增长。

(三)抓住重点产品、重点区域和重点环节，促进建立粮食安全的长效机制。总的原则是“财政重点保障粮食安全，市场为主发展多种经营”。在品种上，财政主要支持水稻、小麦、玉米等主要粮食作物的良种补贴、病虫害防治、科技推广、水旱灾害救济、粮食安全储备等。在区域上，中央财政主要支持粮食商品率高、外调粮食多的13个粮食主产区，其中重点是黑、吉、辽、湘、鄂、皖、赣等7省区。在环节上，重点促进粮食安全长效机制的形成。一是坚持粮食直补政策，把粮食直补从“农民收入补贴”转变为“粮食生产补贴”，与粮食商品粮数量或产量挂钩。二是相应增加主要粮食品种科技攻关和技术推广的投入，提高粮食生产和储备的科技含量。三是实行最低收购价要限制品种、政策量化。品种、区域范围不宜过大，便于财政部门提前测算出所需支出，落实相应资金，发挥最低收购价的保护作用。四是坚持走粮食生产经营的市场化、规模化道路。放开粮价和销售，使粮价上涨到粮食生产和经营有利可图的水平，调动粮食生产者的积极性。同时在良种补贴、直接补贴、农业机械补贴、基础设施投资、农业综合开发等方面实行规模化政策导向。通过市场化、规模化、科技化建立国家粮食安全的长效机制。

(四)贯彻科学发展观，加强农业基础设施建设，完善林业生态建设机制。一是在压缩国债项目规模和巩固大江大河治理阶段性成果基础上，调整一部分水利投资用于农田基本设施建设。重点支持大中型灌区、中小型水利设施、病险水库除险加固、土地治理等。二是及时总结天然林保护、退耕还林、防沙治沙、森林生态效益补偿等工程的经验，改进投入机制和资金管理办法，解决工程到期后的后续资金来源问题，防止出现过度依赖财政投入，逐步形成生态建设的良性循环。

(五)让公共财政的阳光逐步照耀农村，区分东中西部地区采取不同的支持政策。坚持公共财政覆盖农村方向和分类指导、支持的原则，逐步打破城乡二元结构，实现城乡协调发展。要充分调动地方政府的积极性，允许具备条件的地方如北京、上海、江苏、浙江等先行探索建立农村最低生活保障、医疗、养老等制度，及时总结经验。从中央财政来讲，要把公共财政覆盖农村的重点放在中西部，抓住几件事情作为突破口来推动公共财政向农村延伸。一是逐年增加对“六小工程”的财政投资，取代农民集资、投工投劳自办公益事业;二是对“非典”和爱滋病等传染性疾病实行城乡统一防疫和免费治疗，完善农村卫生防疫体系，逐步建立完善以大病统筹为主要内容的新型合作医疗制度;三是对进城务工人员统一纳入当地城镇公共财政的支出范围，给予平等的“市民待遇”;四是中央财政扶贫资金要集中用于扶贫工作重点县，在着力解决2900万特困人口温饱问题的同时，加大对贫困地区公共基础设施建设和教育卫生等事业发展的支持。

(六)着力建立财政支持“三农”政策有效引导机制。第一，发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投资农业。通过对现有财政支持农业资金使用方式和政策进行适当调整，鼓励农民和企业充分利用市场机制进行融资扩张和发展，改变财政包揽过宽的局面。这涉及到加快改革农村金融体系、促进工商资本投资办农业等。从财政角度看，主要是解决三个方面的问题：支持农业产业化龙头企业、支持农民专业合作经济组织、支持对农户的小额信贷。一是继续用好农业科技成果转化资金，扶持中小农业科技型龙头企业的发展。二是从农业综合开发资金中安排一部分资金，采取参股的方式用于农业龙头企业发展，发挥企业“孵化器”作用。三是逐步改进对农业龙头企业和农产品加工业的支持方式，采用贴息、补助等多种手段和杠杆办法，促进农业产业化加快发展。四是加大支持农民专业合作经济组织发展的力度，提高农民与市场对接的组织化程度。五是在搞好现有小额信贷试点和小额扶贫贷款进农户试点的基础上，探索扩大规模。六是在总结农业保险试点经验的基础上，逐步探索在各地建立农业保险公司并寻求财政支持农业保险的政策途径。第二，推进农村税费改革和做大地方经济、财政“蛋糕”并举，在增加中央转移支付的同时增强地方政府支持“三农”的财力和责任。中央提出农村税费改革分两步，第一步“减轻、规范、稳定”的任务已完成，今年起进入第二阶段，任务是“两取消、三改革”。几年内全免农业税将会使地方特别是农业县的财政收入来源锐减，如果全部依靠中央转移支付来弥补地方减收，会使中央财政负担过重。因此，要抓紧采取有效措施支持、帮助地方做大经济和财政“蛋糕”，缓解县乡财政困难。一是完善中央财政对中西部地区的转移支付制度，进一步完善省以下财政管理体制，进行“省直管县”的财政体制改革试点，确保县乡正常运转的财力。二是加大对中西部地区县乡发展经济的支持，要逐步改变支持方式，突出支持的区域重点，增强粮食主产区、贫困地区等县乡经济自主发展的能力。三是合理划分税种并适当开征一些地方税种，相应赋予地方一定的税收权限，扩大地方财源。四是采取有效手段和方式，推动、促进地方财政加大对“三农”的支持力度。

(七)创新财政支持“三农”资金的管理体制和方式，提高资金使用效益。针对目前普遍存在的支农资金被挤占挪用，并且90%以上的挤占挪用现象发生在县乡两级的情况，建议按照“项目确定、拨款支付、检查审计三分立”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支持“三农”资金的直接集中支付。今后中央一级和省一级(包括财政部门和主管部门)的支持“三农”项目可以由部门、市县确定和申报，资金全部通过国库支付机构集中直接支付到项目或农民。这样，一是可以对分散的资金起到整合的作用，通过一个渠道支付为资金整合提供有利的条件;二是项目确定执行、资金支付、资金监管三者分离，既有利于监管，又从源头上控制资金的规范运行，避免中间流失;三是支农资金集中支付与财政支出管理改革相一致，是把国库集中支付延伸到农业农村领域，不仅有利于深化农村税费改革，而且会对政府职能转变产生重要的积极影响。

二00五年