工伤保险作为社会保障体系建设的重要组成部分，不仅能有效地分解用工单位的风险，更重要的是能够有效保障农民工的安全权益，对于高风险企业的农民工来说更是如此。国家历来也非常重视高风险企业农民工的工伤保险问题，国务院和地方政府也相继出台了很多政策，但是仍然还存在着很多问题，亟待从多角度对高风险企业农民工工伤保险制度进行完善。

一、农民工工伤保险的发展

工伤保险作为社会保险的重要组成部分，是指劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其家属从国家和社会获得医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保险制度。工伤保险制度既是国家对劳动者履行的社会责任，也是劳动者应该享受的基本权利，不仅能够保障工伤职工医疗以及基本生活，同时还有利于促进安全生产，保护和发展社会生产力。作为社会保障体系建设的重要组成部分，工伤保险不仅能有效地分解用工单位的风险，更重要的是能够有效保障农民工的安全权益。党的十六大以来，党中央、国务院多次明确指示解决农民工的问题，把农民工作为中国工业化过程中产业大军的一个重要部分，给予明确定位。各地也开始对农民工工伤保险出台了一些政策，例如2004年北京市针对高风险企业农民工的工伤保险问题出台了《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》和《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》等，尝试解决高风险企业的农民工工伤保险问题。

2006年国务院发布了关于解决农民工问题的若干意见之后，解决农民工的有关问题更是提上了重要的议程。之后，人力资源与社会保障部为贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)，特制定农民工“平安计划”。“平安计划”在全国范围内实施，以农民工较为集中、工伤风险程度较高的矿山、建筑企业为重点。各地可结合实际情况确定本地“平安计划”的工作重点。矿山、建筑企业较少的地区，要同时将其他农民工较为集中、工伤风险程度较高的企业作为重点。用三年左右时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。

2009年，河南新密市农民张海超“开胸验肺”暴露的高风险企业农民工工伤保险问题更是引起了社会对高风险企业农民工工伤保险问题的广泛关注。之后，《中华人民共和国社会保险法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过，2010年12月8日国务院第136次常务会议通过修改之后的《工伤保险条例》，进一步完善了工伤保险制度。全国各地也开始贯彻落实社会保险法和《工伤保险条例》的规定，

目前全国农民工总量达到2.53亿人，其中外出的农民工是1.59亿人，到2011年底仅仅只有6800多万农民工被工伤保险制度覆盖。按照这个比例，全国农民工平均参保率只有42.8%。如果考虑东部和西部的差异，考虑高风险行业和一般行业的差异，在西部地区和在高风险行业如非煤矿山开采、蓄电池生产等的企业，参保率还会更低。因此，高风险企业农民工的工伤保险问题值得重视。

二、高风险企业农民工工伤保险存在的问题

(一)高风险企业中农民工流动性大，工作不稳定

农民工与其雇主签订的通常是短期的或是没有固定期限的劳动合同，有些建筑施工单位甚至每天临时雇佣人员，可能连雇员的基本情况都不了解。一旦发生工伤事故，尤其是对于某些慢性职业病，因为难以确定发生的时间、地点，更难收集到足够的证据和相关诊断证明，事因归属不明，责任难以认定，企业间又往往互相推卸责任，导致受害农民工在维权路上四处碰壁，权益无法得到保障。

(二)农民工发生工伤事故后赔付程序复杂

农民工因工受伤后，不仅工伤的认定和鉴定时间长，而且裁决和诉讼程序复杂。对农民工工伤案件的处理要经过劳动仲裁委员会裁决，复杂情况下还要介入到司法部门。根据现行《工伤保险条例》的规定，把工伤认定的所有程序走完一遍，需要花费的时间相当之长。如此烦琐的程序会使已受到身体伤害的工伤者心力交瘁，不利于农民工的权利保障。而在实践中，高风险企业中农民工发生工伤事故之后，一般都选择和企业私了来进行赔偿，而不是选择繁琐的工伤保险赔付。

(三)部分高风险企业不愿意为农民工参保

大部分中小企业不愿为农民工参加工伤保险付费，为了规避职业病风险，他们不与劳动者签订劳动合同，有的采取频繁轮换劳动者方式来躲避办理工伤保险的义务。目前，一些高风险企业在办理工伤保险时存在瞒报职工人数和职工工资总额现象，有的高风险企业仅仅为部分职工办理工伤保险手续，特别是没有为农民工以及季节用工和短期用工人员办理，没有按照《工伤保险条例》的规定依法为全体从业人员办理工伤保险。

(四)农民工群体普遍文化水平较低，自我保护和维权意识薄弱

一是农民工缺乏必要的职业健康知识培训，很多农民工根本不知道自己是在有毒有害的环境中工作，也不知道自己在付出劳动的同时也严重损害着自己的健康，维权意识差。二是由于文化水平低，对工伤保险的了解也比较少。据国家统计局公布的最新资料显示，农村外出从业劳动力中，文盲占1.1%，小学文化程度占10.6%，初中文化程度占64.8%，高中文化程度占13.1%，中专以上占10.4%。较低的文化素质使得他们对于“工伤保险”了解甚少。在南开大学关信平教授主持的《农村劳动力转移就业的社会政策分析》项目调查中发现，近33.7%和41.7%的被调查者不太了解，甚至从未听说工伤保险。

三、高风险企业农民工工伤保险制度的完善

(一)制定针对高风险企业农民工的特定工伤保险条款

在制定农民工工伤保险条款方面，首先，要考虑到农民工流动性大，工作不稳定的特征，应将年度投保改为月度投保，在费率制定上，应参考其所在城市职工平均工资水平和生活费用。其次，针对某些慢性职业病的理赔，保险责任期应遵循“期内发生制”，即只要能认定该职业病是在某工作场所感染的，则无论何时发现，雇主均应进行赔付。再次，应建立工伤保险储备金垫付制度，对于用人单位未参加工伤保险的，农民工发生工伤事故后，先由社保基金按工伤保险待遇支付，然后由社保等相关部门向用人单位予以追讨。

(二)简化高风险企业农民工工伤处理和保险认定程序

在程序上，要改进和简化工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇给付等程序，提高服务效率，使农民工的工伤保险权利得到切实实现。工伤职工在治疗工伤、申请工伤认定、劳动能力鉴定、申请仲裁、要求用人单位给付工伤保险待遇时，可设立类似于“支付令”的制度。对于已经确认了工伤的职工，如果用人的一方没有为其上工伤保险，农民工可以向法院提交治疗费用或工资的凭证，直接向法院申请用人单位支付治疗费、停工留薪期的工资以及其他预期必然发生的相关费用，由法院核查后责令用人单位支付。

(三)加强高风险企业农民工工伤保险法制建设

目前，我国主要依靠政策措施来推动农民工工伤保险的进展，如人力资源与社会保障部2006年制定了农民工“平安计划”：用三年时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。各地区在地方政策上也逐步将农民工纳入工伤保险范畴。但行政规章缺乏强制性，多数地区的大部分农民工还处于无保障状态。建议对于农民工权益保障的相关立法可以借鉴德国的经验，把工伤预防、补偿和康复三者有机结合起来，明确规定用于工伤预防与工伤康复的资金投入，共同维护农民工的合法权益。同时还要对劳动法规范进行梳理，使其规定相对具体明确，提高其可操作性，着重建立和健全法律规范中的制裁与惩罚措施。加大对那些不为农民工办理工伤保险企业的处罚力度，使存在侥幸心理的经营者意识到无机可乘，从而真正保护农民工的合法权益。

(四)构建高风险企业农民工工伤预防制度体系

综观世界发达国家的工伤保险制度体系，完善有效的工伤预防制度安排是保障工伤保险制度体系有效性的首要机制与重要前提。工伤预防比工伤赔偿和康复更为基本，更能从根本上保障劳动者的健康和生命。优化工伤预防的经费投入结构，加强对高风险行业的检查、监测和监控等方面的投入。通过科学预算确保工伤预防的宣传、教育培训经费，并确保工伤预防的科研经费等工伤预防实施项目经费和对工伤伤残人员职业康复训练经费的及时到位。

(五)建立高风险企业农民工工伤保障长效机制

进一步整合资源，优化制度结构，对“预防-康复-补偿”模式进行深入改革，坚持工伤预防优，健全工伤康复指导，确保经济补偿充分，为农民工建立多层次、全方位的工伤保障长效机制。在工伤补偿方面，在现有体制下，应强化执行力，创新制度和管理模式使农民工能及时获得充分的工伤保险补偿费用。坚持先治疗康复，后评残补偿的工伤保险原则，做好工伤农民工的工伤康复使其尽可能回归社会和生活。

(六)发展商业保险作为补充

在成熟的工伤保险制度体系中，商业保险是不可忽视的一部分。由于工伤保险由政府保障需兼顾社会各层面的保障需求，保障程度有限，雇员只能在法律规定的尺度内获得赔偿，且补偿金的多少与月工资密切相关，在某些情况下并不能满足受害者需求。在社会工伤保险不够完善的情况下，将工伤责任保险、雇主责任保险、人身意外伤害保险等商业保险作为社会保险的有益补充，具有广阔的发展前景。