20世纪90年代以来,治理理论成为公共管理学界研究的热点之一。治理的核心思想在于多主体(公共部门、私人部门、公民社会组织)对公共事务的共同参与,它代表着一种与统治不同的新的公共管理思想。下面是小编为大家推荐的公共管理的论文，供大家参考。

公共管理的论文范文一：生态位理论在城市总部经济发展中的运用

精彩导读：伴随着经济全球化和城市化的脚步，发展总部经济逐渐成为提升一个城市综合竞争力及国际地位的重要手段，总部经济对于发展城市服务业水平也显现出重要作用。作者引入生态位理论，建立中心城市总部经济发展战略定位的模型，并以南京市为例应用此模型分析南京市总部经济发展战略定位。旨在为中心城市总部经济发展战略定位找到新的方法。

文章正文：一、引言

我国经济高速发展和城市建设突飞猛进的大潮中，吸引世界上一大批知名的企业到我国来投资，国内也诞生了许多有竞争力的企业，而这些企业的总部也成为了我国各大城市积极争夺的资源。总部经济的概念最早由我国的赵弘在其《总部经济》中提出理论，及其对区域经济发展模式的启迪作用。

总部经济是指企业发展到一定阶段，对战略性资源(如人才、资金、信息等)的需求增加，因此将其总部设在战略性资源丰富的中心城市，将生产基地布局在常规性资源丰富的地区，从而实现企业价值链与区域资源实现最优空间融合，以及由此对该区域经济发展产生重要影响的经济形态。企业总部的聚集能给城市带来税收效应、产业乘数效应、消费带动效应、就业效应和社会资源效应。因此，近年来我国中心城市都纷纷提出发展总部经济来提升城市的形象和综合竞争力。

二、我国中心城市总部经济发展存在的问题及生态位理论

不仅我国的中心城市，许多中小城市也纷纷提出发展总部经济。万容在其《论我国总部经济的发展》中提出了发展总部经济的三个条件，分别是：

1、信息经济充分发展，企业能够将总部及生产基地分离。

2、企业达到对战略性资源(人才、信息、资金)需求上升阶段。

3、在不同的区域内，两类资源存在差异，中心城市战略性资源丰富，不发达地区常规性资源丰富。

虽然我国总部经济发展已经有多年历史。以北京上海为首的中心城市纷纷提出了发展总部经济战略。但是，并不是所有的城市都适合发展总部经济，有些城市并不符合上述第三个条件假设。

个别经济发展不够充分，城市交通、通信等基础设施建设还不够完善的城市也提出了发展总部经济的口号，如南宁、秀山等城市。-以重庆市为例，其总部经济发展缺乏统一规划，仅重庆市内就有多个区。但各个区各自为政，没有形成统一的总部经济。

各个区域仅仅以吸引总部进驻为发展目标，导致了同质化竞争，使得产业结构失调，发展路线雷同。各自为战也难以实现区域之间优势资源整合，不利于重庆市长期可持续发展。即使是我国经济较发达的地区，其发展总部经济也存在着诸多问题。如南京，武汉，天津等城市，其发展总部经济缺乏定位，同质化竞争十分严重。这些城市带都期望通过发展总部经济，来达到产业乘数效应、消费带动效应、就业效应等。但从地理位置上来看，南京靠近上海，天津靠近北京，分别受到北京、上海的制约，发展总部经济这两座城市并没有很大的优势。

此时，光靠基础设施建设以及给予跨国企业各种优惠政策来吸引企业总部进驻是不够的。即便增长了企业总部的数量，把也仅仅是增加了执政者的政绩，相反，其对外的优惠政策还将当地的企业置于不公平的竞争环境中，不利于当地企业的发展。从国际上来看，即便是在中心城市，我国发展总部经济也不具有很大的优势，以北京市为例：

从表中可见北京与国际化大都市的总部经济发展水平仍然有较大差距。总体来看目前我国总部经济发展已初见成效，尤其是在经济比较发达的特大城市，现阶段我国的总部经济发展主要呈现四大特点：

1、总部经济取得的成效主要集中北京上海等经济较为发达的中心城市。

2、吸引跨国公司的进驻成为各城市发展总部经济的主要动力。

3、呈现小城市的总部向大城市转移，大城市的生产基地向小城市转移的趋势。

4、朝着大城市与周边城市的“总部——生产基地”协调发展模式前进。

目前我国总部经济发展存在的问题可总结为：

1、由于总部经济主要聚集在我国的中心城市，对中心城的发展起到了良好的促进作用，于是一些不适合发展总部中小城市竞相模仿，导致资源的浪费，抑制本土企业的发是。

2、我国总部经济发展主要动力靠跨国企业的入驻，本土企业发展动力不足。

3、总体层次不高，区域影响力及辐射力较低。

4、战略定位不明确，缺乏区域性特色，同质性竞争严重，区域之间的协调发展模式尚不成熟。目前国内有许多城市提出了发展总部经济的发展战略，但是其发展战略停留在给予大公司总部优惠的税收政策、土地政策，加强基础设施建设，加大对高层人才的引进和培养，完善制度法规、提升政府服务意识等口号上面。

针对以上问题，本文引入了生态位的概念。Grinnell(1917)首先提出生态位一词来表示物种的生存空间单位，他对生态位的定义为：“恰好被一种或一个亚种所占据的最后单位”。随着生态位理论的传播与发展，人们对生态位的定义也更加准确与完善。Elton(1927)强调生物与环境之间以及生物个体之间的相互作用，他把生态位定义为“物种在生物群落中的地位和角色”。Odum(1952)认为，生态位不仅仅应该包括生物群及其生存的环境，还包括了群落中其它的有关的要素，生物在群落和环境中所起的作用。

生态位理论不仅适用于自然生态系统，在社会、城市生态系统中也具有重要意义，在本文中，笔者将城市生态位定义为企业发展所需要的经济、政策、基础设施建设、区位优势、服务业发展水平、人力资源等多方面城市生态环境空间的总和。

利用生态位理论分析总部经济发展战略，可以避免之前研究中对于城市定位不明确，发展模式雷同，一味使用政策倾斜方式吸引企业总部进驻的不足。

三、基于生态位态势理论的总部经济发展战略定位

基于生态位理论，笔者建立了中心城市总部经济发展战略定位的框架。根据生态位态、生态位势、生态位宽度、生态位重叠四个方面分析企业所处的城市生态环境，从而制定相应生态位的总部经济发展战略。

该框架中分别从生态位宽度、生态位重叠两个对本城市资源的利用率以及与周边城市资源的重叠度进行分析，生态位态和生态位势分别从城市现有资源及资源进一步丰富的潜力进行分析。内部环境上，该框架从城市各区域合作的角度进行分析，在总部经济发展战略上实现区域交错发展，达到城市资源的优化配置。

1、生态位宽度

1965年，Van Valen给生态位下的定义是在一定的空间内，某五种利用此空间内的资源占此空间所有资源的比例。应用在城市生态位理论中，即指城市利用一定区域内的人力、政府、社会资源的所占的比例。在总部经济发展过程中，对于政府、社会资源的要求比较高，因此，在制定总部经济发展战略中要更加注重基础设施、城市环境、优良的政策环境的建设。以吸引跨国公司和国内大公司总部的入驻。

2、生态位重叠

Hurlbert(1978)定义生态位重叠为两种生物在同一生态位上对消耗同种资源的概率。在城市发展过程中，一定区域内的两座城市在同一资源位上的相遇频率很高，不论两座城市之间的经济发展程度的差距。如人力资源位，在以省级为单位的区域内，就业者并不介意城市所处的位置，其选择更看重的是城市的薪酬水平、生活环境等。而人力资源是影响总部经济发展的十分重要的因素，没有充足优秀的人力资源保证，很难说服大公司将其总部设立在此城市。

除了人力资源，其他的因素在生态位上也易形成生态位重叠。在此种情况下，中心城市在发展总部经济时要清楚认识到自己城市与一定区域内其他城市所重叠的资源，扬长避短，或者根据自己的生态位态势的优势制定合适的总部经济发展战略。

3、态和势两种属性在生物界和社会组织结构中普遍存在

生物界中的态即指特定物种在特定时刻的状态。而生物界的势指的是此生物在一段时间内对其生态位空间内的资源运用能力及对环境的影响力。衡量一个城市的生态位态的标准有城市面积、人口数量、国民生产总值、科技发展水平、环境状况以及在一定区域内的影响力及知名度等。

衡量一个城市势的标准有人口增长率、国民生产总值增长率、科技增长率等指标。一个城市的发展潜力是其态和势综合作用的结果。公司在考虑总部的选址上，势必也会考虑基础设施、通信、人力资源、政策的现有水平及其发展的潜力。在生态位势层面有优势的城市对企业总部更有吸引力，也更能吸引高层次人才的流入。

基于以上理论，笔者建立的中心城市总部经济发展战略定位的框架如下：

四、案例研究：南京市总部经济发展战略定位

南京作为江苏省的省会，已经具有发展总部经济的基本条件。从生态位的态来分析，到2008年上半年，在南京投资的世界500强企业有37家，跨国公司在南京设立的具有总部功能的子公司超过了350家。这些总部产生的产业乘数效应、消费带动效应、就业带动效应、税收效应、社会资源效应已经对南京经济的发展起到了举足轻重的作用。由于跨国公司总部的聚集，也进一步吸引着其他世界性大公司总部的进驻。

从生态位势层面来分析，南京是江苏省的政治文化中心，作为六朝古都、十朝都会，具有深刻的人文底蕴，在全国范围内都有一定的地位和影响力。在教育方面，南京拥有各类高等院校61所，在校大学生50万人，人口结构中大学生比例位列全国所有城市第一。南京还有众多各类研究机构、国家重点实验室等。

这些资源为南京的经济发展及科研提供了有力的人力资源保障和支持。从地理上来看，南京市具有比较显着的区位优势，南京是江苏省的政治文化中心，是长江三角洲的中心城市。沪宁高铁开通后，南京到上海最快只要73分钟，南京到杭州只需要30多分钟，便利的交通增加了长江三角洲的“同城效应”。因此，从生态位势方面分析，南京发展总部经济还有很大的潜力。

从生态位重叠角度分析，南京在吸引人力资源方面与上海、杭州有着不可避免的冲突。在吸引跨国公司总部方面，杭州有更强的竞争力。在《中国城市竞争力报告No.2：让中国城市共赢》对南京、杭州、苏州、无锡、宁波、温州六个城市区域总部竞争力的综合排名中南京居于杭州之后位列第二。该分析中南京与杭州最大的差距在区位及当地需求指数。在区位上，吸引跨国企业南京并不及杭州占有优势，但是南京也可以避开杭州吸引跨国企业的锋芒，转而发展吸引其它类型的总部。㈣通过以上分析，作者得出南京总部经济发展的战略定位：

1、吸引国内大中型企业的总部

南京作为长三角三大中心城市之一，在全国范围内对于国内大中型企业具有较大的吸引力。企业在发展到一定阶段，随着规模的扩大，其对人才、信息、资本等战略性资源的需求越来越高。而由于通信、交通日益发达，总部与生产部门的距离产生的管理费用也随之降低。因此，很多企业都倾向于把总部设立于战略性资源丰富的地区。虽然和北京上海相比，南京在战略性资源方面不具有绝对优势，但是在南京获得战略性资源的成本相对低廉。所以，对于国内大中型企业来说，把总部设在南京的成本优势无疑会有利于企业的成长。

2、吸引国外非生产型企业总部或者职能型总部、区域总部

跨国企业总部的进驻不仅能给城市经济发展起到巨大的带动作用，也能提升城市的整体形象。南京在吸引跨国企业时有着区位、人才的多重优势，但是与生海、北京等国际化大都市相比，其城市功能、相关服务产业则显得略为不足。尤其是在吸引生产型企业总部时动力不足，但是总部的定义是广泛的，可以划分为一级总部、二级总部、三级总部等，也可以划分为销售总部、投资总部、采购中心、跨国公司地区总部等。因此，南京可以将政策倾斜导向吸引国外非生产型企业总部或者跨国企业的职能型总部、区域总部等。

3、交错整合，进行差异化总部经济发展

在发展总部经济的过程中，在南京市层面上要由南京政府统筹规划，南京各区之间实行差异化发展战略，避免生态位重叠现象的发生，以减少同质化竞争导致的资源浪费。在城市之间，要建立各城市横向联合战略，避免和上海、杭州等长三角中心城市的重叠。

五、结论

本文通过生态位理论建立了中心城市发展总部经济发展战略定位模型，通过生态位态、生态位势对城市发展总部经济的现有资源及潜力进行分析。通过对生态位宽度分析城市现有经济、政策、基础设施建设、区位优势、服务业发展水平、人力资源等社会资源，从而定位需要加强建设和利用的资源以吸引总部的进驻。

通过对生态位重叠的分析，探讨城市发展总部经济过程中的弊端，吸引合适的总部类型。在后续的研究中，可以进一步完善总部经济生态位发展模型，主要研究如何利用差异化战略发展总部经济，达到区域内各城市之间协调发展，避免因过度依赖政策倾斜和同质化竞争所导致的资源浪费。

公共管理的论文范文二： 公共管理运动的核心策略浅议

精彩导读：不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

Donald F.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。

如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在?将会引发什么样的问题?这些核心内容之间是一种什么样的关系?如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动?对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率(productivity)。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务?人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。

人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事;对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事?特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用?如何评估政府的公共服务?我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判?在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色?公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺?问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务?诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。

只是说这些钱来源于何处?如何花销?如何合理的分配?在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财?税收机制如何适时调整?这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大;对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。

毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整?要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化(marketization)。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病?最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。

这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。

如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。

无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。

只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限?哪些问题可以合作?哪些问题不能合作?与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变?以及相应的信息处理方式应该作何跟进?内部资料、公开资料这些如何适应转变?非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图?换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令-控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。

只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦;另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。

第三，服务导向(service orientation)。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民?生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。

政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。公务员论文网：www.daixie100.com转载请保留此标记。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府(consumerizing government)。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客?在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。

可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队(简称城管)、交通警察(简称交警)等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民?如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权(decentralization)。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映?在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。

与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定?分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。

新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确;明确规定目标并且强调效果;向雇员下放权力;创建新的方法激励人们成功;当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要;就绩效而言，高绩效组织具有竞争性;调整工作方法以满足顾客需要;保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策(policy)。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。

进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化?发生了什么样的变化?这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁?如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。

不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，(公共)政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。

(1)一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。

(2)人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。

(3)解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。

(4)有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。

(5)人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。

(6)社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。

(7)一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。

(8)政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责(accountability for results)。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策(也就是将思想操作化)之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责?

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”

随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：(1)取得某些结果;(2)取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。

公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为;政府现在想知道它们做什么;它们做的怎样;谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。

公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。

换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策;创立侦测执行的“机制”;行政体制的运转;对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失?如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实?而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。

其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁?我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督;其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素?它们能否构成一个完整的要素体系?如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。

而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。

就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。

只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。

否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联;既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

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