一、 WTO的宗旨和基本原则

WTO是一个由135个成员国组成的政府间组织。

(一)WTO宗旨：

1.提高生活水平，保证充分就业。

2.扩大货物、服务的生产和贸易。

3.坚持走可持续发展之路，各成员应促进对世界资源的最优利用、保护

和维护环境，并以符合不同经济发展水平下各成员需要的方式，加强采取各种相应的措施。4。努力确保发展中国家在国际贸易增长中获得与其经济发展水平相应的份额和利益。

职能组织世贸成员进行开放市场的谈判，制定国际经贸原则;监督各国对市场开放和世贸组织原则的执行;建立贸易争端解决机制。

(二)基本运行原则

1.自由竞争原则。各缔约国之间的贸易实行自由竞争，排除行政干预和垄断。

2.关税减让原则。缔约国之间互减关税，应自动地运用于所有其他缔约国同类产品的进口。

3.非歧视性原则，主要指最惠国待遇和国民待遇。最惠国待遇是指一缔约国给另一个缔约国的贸易条件、优惠、特权等应一律运用于所有其他成员国，不得有差别待遇。国民待遇是指缔约国对来自其他缔约国的产品，在税收、运输等方面，应与本国产品同等对待，不得歧视。

4.取消数量限制原则。指缔约国对进口的产品，除关税、国内税及其他规定外，不得以配额和许可证对进口产品实行数量限制。

5.公平原则。当一缔约国发现另一缔约国对其出口的产品实行补贴或以极低价格倾销，使其同类产品的生产和销售遭受损失时，可采取反倾销、反补贴措施。

6.协商原则。当缔约国间发生贸易争端时，应通过协商解决，避免互相报复。

7.透明度原则。缔约国涉及对外经贸的有关政策、法令、条例，包括财务、价格、检验、展览和加工等政策法规，未经正式公布，不得实施。

二、行政公开是我国透明政府建立的前提

透明度原则是WTO重要的基本原则。WTO规则约束的主要对象是行政机关及其行政行为。从某种意义上说，WTO规则属于国际行政法的范畴，我们要特别重视我国行政制度的创新，以适应WTO规则。其中为适应WTO透明度原则而建立的行政公开制度的创新尤为重要。行政公开作为行政现代化的标志之一，是当今行政发展的趋势，是行政民主化的突出特征，已引起越来越多国家的重视，并被大多数法治国家所采用。随着建立具有中国特色社会主义民主政治的政治体制改革的深入及加入WTO的成功，我国的行政公开制度也面临着进一步发展的巨大挑战和机遇。透明度原则是世界贸易组织追求的贸易自由化、透明度和稳定性三大目标之一，是WTO所规定的极为重要的原则。WTO各项协议如《关贸总协定》(第10条)、《服务贸易总协定》(第3条)等，都对透明度提出了要求。根据WTO的各项具体协议，透明度原则所涉及的具体内容是十分丰富和广泛的。其中，行政公开是不可缺少的重要内容，行政公开在WTO规则中具有非常重要和突出的地位。这是因为行政主体既是重要的贸易措施执行机构，负责执行立法机关的有关贸易的法律和政策，又是重要的贸易措施制定机构，为了完成和实现行政管理的目标和任务，行政主体必须依据立法机关制定的法津和政策，制定大量的有关贸易的行政法规和政策。各种贸易法律、法规、政策切实可行地贯彻执行，各级行政机关对其下级行政机关有监督执行的权力。行政主体在当代各国贸易措施制定和执行中的重要地位和作用，决定了实施行政公开对WTO透明度原则的实现具有特殊的重要意义。不仅如此，行政公开还是WTO其它基本原则得以实现的重要保障。WTO的其他重要原则都离不开行政公开制度的有效贯彻执行。这是因为WTO的基本原则，无论非歧视性原则、自由贸易原则，还是公平竞争原则，都是需要各国政府通过本国的法律、法规予以具体落实的，没有各国法律规则的透明，没有各国的行政公开制度，对WTO的诸多原则在各国的贯彻执行情况，就难以进行切实有效的监督，WTO的诸多原则，最终也难以确保其真正全面贯彻实施。透明度要求对政府体制挑战的核心在于行政公开。它通过使成员政府难于轻易改变游戏规则来确保投资与贸易市场环境具有更高的可预见性。几乎在所有涉及贸易环境的政策领域，成员如要采取任性的、歧视性的及保护性的政策都将受到其在世界贸易组织所作承诺的制约。保证贸易环境的可预见性的关键在于国内法律、规章和各种实际做法的透明度。”

从以上分析可以看出，透明政府是指符合国际合作发展要求和规定、符合民主政治发展的内在要求以及维护公众知情权而拥有一定透明度的政府，它是相对于不透明、暗箱操作而言的。透明政府的内涵处在不断发展完善的量变过程当中，是一个不断变化发展中的概念。在某种意义上讲，透明政府(阳光政府)对现代政府行为的规范化提出了更高的要求，也给现代政府以依法行政、保障政务公开透明为核心内容的法治建设提供了契机。尤在我国，我国政府在实践透明度原则问题上任重道远，其中行政公开制度的推行与完善已势在必行。

三、我国行政公开的现状及其面临的问题

(一)我国行政公开的现状

由于我国曾经长期实行经济和社会的集中管理，政府管理部门习惯于对所属单位使用直接命令的管理形式，没有向社会公开的必要，也没有形成管理公开化的传统。八十年代以来，我国相继制定出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》等法律、法规，在一定程度上体现了公开原则，但总的来说，行政公开原则目前在我国很大程度上还只停留在宪法或理论层次上，具体化、法制化程度还远远不够。

近年来，我国在行政公开制度化、法律化方面已经取得了长足的进步。如国务院批准发布的《行政法规制定程序暂行条例》规定，经国务院或部门首长签署发布的行政法规，一律刊登于《中华人民共和国国务院公报》上，公布已成为整个行政法规制定程序的一个重要环节。再如《国家公务员法》规定了录用国家公务员必须首先发布招考公告，将有关录用情况公告于众。另外，在行政公开方面最具代表性的是《行政处罚法》，例如该法第4条明确规定“行政处罚遵循公开、公正原则”，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的不得作为行政处罚的依据。第81条规定，“行政机关在作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《行政处罚法》第五章第三节专门规定了听证程序。1997年12月公布，1998年5月l日开始实施些方式、履行途径等公开义务。《价格法》在行政公开方面又迈出了可喜的一步。例如该法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”第24条规定“政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。”

(二)面临的问题

我国政府在行政公开方面，也存在以下一些突出问题：

1.政府机构没有有效制约机制。作为拥有最大数量和价值信息的政府机构，至今为止也没有明确的法律、法规来制约其权力。许多掌握在政府部门手中的信息，公众无法通过合法的途径获得。

2.黑箱操作式的内部文件大量存在。这涉及到行政机关规范性文件的公开化问题，而这种规范性文件多数属于行政主体的内部文件，并未向社会公众公开。人们不知道有这些未公开的规则信息，也不知道在哪里查找这些规则信息，或知道在哪里查找也未必能得到或及时得到。

3.法律不统一。因缺乏透明度导致不同的规范性文件之间存在矛盾和冲突的现象时常发生。为了争夺部门利益和地方利益，表现出部门立法主义和地方立法主义的偏向性思潮。

4.没有普遍树立这样一种观念，即将行政行为作为一个过程来看待，让相对人参与意思表示，而不是将行政行为仅仅当作一个最终决定。

四、对完善我国透明政府行政公开制度的建议

中国加入WTO以后，面临最大挑战的将是政府。政府如何应对这些挑战，适应WTO规则的要求是当务之急。更为重要的是，我们可以以此为契机，重新思考政府的作用，从而实现政府的准确定位。从长远看，入世将对政府权利行使规则乃至国家与社会的关系都产生深刻的影响，政府的角色也因此发生转变。所以，我们应对政府的执政理念有一个全新的思考。这个路向必须以行政公开为基调，迈向透明、守信与责任政府。

(一)由“任性”政府走向守信政府

加入WTO以后，我们首先应当解决政府的守信问题。政府严格守信是透明政府、阳光政府的切实保障，若政府言而无信，出尔反尔，即令政务全部公开，所有决策、行政信息悉数公之于众，亦难免流于空谈。当然政府是否守信，不单是政府官员的个人素质和品行问题，更是政府机关行使权利的观念和责任问题。只有当每一个政府官员都能对政府的权利来源和行使规则有一个正确深刻的了解，认识到政府的每项权利都来自人民的赋予，必须在合法的范围内以合理的方式行使权利，错误行使权利必须承担责任的前提下，才有可能树立起政府守信的观念。

(二)由权力政府走向责任政府

透明政府和守信政府的理念必然要求政府切实转变执政思路，为自身准确定位，这就使得传统执政理念须突破管理、权力的误区，转向服务和责任。因为，透明政府不仅意味着政务公开，而且意味着政府必须接受阳监督，为自身行为切实负责。政府行使权力本来无可厚非，但如果把行使权力当作政府的唯一存在的方式，就大错特错了。遗憾的是，长期以来甚至忘却了政府应当承担的责任，那，我们的政府机关及其工作人员始终认为政府就是用来行使权力，管理社会，约束相对人行为的。谈到权力大家你争我夺，实践中不断出现抢夺处罚权、强制权、发证权、收费权的立分孙盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义。谈到责任，个个退避三舍，想方设法为自己留出不受监督的领地，形成了很多法院不能审查的权利救济真空。权力政府在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。更为可怕的是，它颠倒了民众和政府的主仆关系，消解了政府的责任，从而使擅断的权力更加态意。事实上，承担责任是政府的第一要义，它不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝应该行使的权力也是一种失职，还以为着违法行使权力必须承担法律责任。WTO规则中有一项重要的原则就是保障司法审查原则。正是在这个意义上，有学者指出，在相关的贸易领域，任何影响利害关系人权益的政府行为都必须接受法院的司法审查，政府必须为自己的违法行为承担法律责任。

(三)法律文件和行政措施的公开

上面所说的是立法过程的公开，法律文件和行政措施的公开侧重于结果的公开。这两方面的结合，是构建“阳光政府”的基本要求。目前，在行政过程中还存在很多“信息禁区”和“黑洞”，存在诸如内部指标、内部措施、内部批复、内部精神，这些所谓的“内部”往往冠之以“机密”，不得外传。这些做法与法治的基本精神是不相符的，也容易滋生腐败。对这些做法，我国《立法法》和《行政诉讼法》已经进行了一些令人鼓舞的努力，但还远远达不到WTO透明度要求。需要修改我国有关的保密法规，建立政府信息公开的一系列制度。具体来说，法律文件，包括法律、行政法规、中央部属规章、地方性法规、地方政府规章，都应当在专门的公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。目前问题比较突出的是行政规范性文件。一些政策性文件和其他规范性文件实际上具有外部约束力，但却没有公开，成了行政机关的“秘密武器”。这已经成为我国行政立法和执法中一个急需解决的问题。

(四)建立健全政务公开的监督机制

民主监督，是社会主义政治文明的具体体现。孟德斯鸡说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。这说明社会对国家权力进行监督和控制的重要性。我们应抓住重点，从以下几个方面建立健全政务公开监督机制。

1.完善新闻舆论监督机制。舆论是一种事实或意见通过公共论坛传播与流动的状态。公共论坛是各种形式的开放的言论管道或集散地，它可能是广播、电视、报纸、杂志等传统的传播媒体和新兴的互联网，也可能是某些讲坛、沙龙和公开的会议，传单和张贴物，也可能表现为街谈巷议和集会游行示威。其中，新闻媒体在舆论监督中发挥着重要、甚至是主要的作用。舆论监督的对象是各级政府机构和政府官员。这里“政府机构”是指那些按照法律设立、旨在解决公共问题、由公共财政提供经费的机构，在我国，不仅包括各级立法、执法和司法机构，尚包括那些由公共财政提供活动经费和支付其组成人员薪金的机构，例如各党派、共青团、工会、妇联等团体。舆论监督的内容指一般公民和媒体对政府机构或政府官员的滥用权力、侵犯公众的知情权等不当行为所作的公开批评。这些批评可能是对于有关不当行为的事实的指控，也可能是对于这种事实进行评论，或者就此提出改进的建议。所谓“不当行为”(misconduct)不仅包括违反宪法和法律的行为，而且包括官员违犯社会公德的行为。因为官员的个品德直接影响到他们执行法律、服务于公共利益的品格，是官员适任性的一个构成要素。舆论监督的实际范围涵盖那些违反宪法和法律秩序以及构成这一秩序之社会基础的公认道德的行为。这里特别要强调的一点是，若要真正发挥好新闻舆论部门的监督作用，要保持新闻部门与政府部门的距离，否则，难以担当如此重任。

2.发挥党的领导作用。执政党在建设透明政府方面承担着重大的责任。共产党的领导是全方位的，体现在重大方针政策、思想路线建设上。就对政府信息公开的领导方面，主要体现在两个方面：

(1)政府信息公开立法方面，把共产党的符合公众需要、符合国际发展要求、符合民主政治建设和政治文明建设要求以及顺应时代发展要求的思想、思路、意志上升为法律;

(2)对政府信息公开的内容、范围、方式、方法等方面是否符合有关法律法规的规定，是否充分保障了公众的知情权进行监督。当然是运用法律武器进行监督，不是个人主观意志的监督，是对执法情况的监督，是以法律为准绳的监督。

(3)加强人大职能建设，发挥好人大的监督作用。对政府工作进行监督，是人大的重要职能之一，也是《宪法》赋予的重要使命。同时，也是实现群众监督的主要途径。各级人大作为同级政府的权力部门，一定要充分行使监督职能，发挥好监督作用。尤其是全国人民代表大会及其常务委员会，就对政府信息公开进行监督方面要加强方法探讨研究，加强监督方面的立法建制，尤其是要严格执法、严格监督，发现侵犯公众知情权的予以严惩，并及时纠正。

(五)转变政府职能，强化服务意识

透明政府建设与政府职能的转变息息相关。如果政府职能未能够以社会主义市场经济建设要求和国际规则要求得到转变，即使有着完善的关于建设透明政府的规章制度，也只能是无源之水、无本之木。转变政府职能，就是要变“全能”型政府为“有限”型政府，变“管理”型政府为“服务”型政府，服务。转变政府职能，必须改革行政审批制度。我们对原有审批项目要进行清理，国务院尽管已取消了1190多个行政审批事项，各级地方政府也取消了一批行政审批事项。但是，我们仍然必须按照精简、统一、效能的原则，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高政府管理水平，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。履行政府职责，必须依法行政，维护法律尊严，保护群众利益。国务院各部门和各级地方政府要不断提高依法行政水平，带头严格执法。推进行政执法体制改革，加强执法监督，认真做好行政复议，高度重视和做好信访工作，增强政府工作透明度，支持人民群众和新闻媒体对政府工作进行监督。电子政务建设要不断推进。积极倡导诚实守信的职业道德：健全政府信用体系。这些将对提高执法水平和工作效能，建设透明政府实现行政公开发挥重要作用。