从1995年提出事业单位人员聘用制度改革,至今已有15年的历程。事业单位人事制度“双轨制”，使得“编内”、“编外”人员在工资、养老金等方面的待遇可谓冰火两重天。两者到底有何区别呢?下面就让小编来为大家介绍一下吧，希望大家喜欢。

编制情结缘何有增无减

僵化的人员编制管理已经成为限制社会公共事业发展，妨碍事业单位人事制度改革的深层次问题之一。而在现实生活中，我们却并未看到编制淡出人们的视线，尤其在机关、事业单位，人们对于编制的渴望和追捧有增无减。为此，人民论坛记者在一些事业单位、高校进行了调查。

又是一年应届毕业生找工作的高峰期，很多大学毕业生，包括硕士、博士也纷纷表示：想要到机关、事业单位谋得一份职业，拥有公务员、事业编制成为他们找工作的一个重要目标。

那么，编制为何在事业单位人事制度改革多年之后，依然如此炙手可热呢?

编外人员生存状态

据记者调查，长期以来，在庞大的政府机关和事业单位工作人员中，有一个处于模糊地带的群体：编外人员。他们一方面有着事业单位工作人员体面的社会地位，另一方面这种“体制外”的身份，又给他们带来了难言的尴尬。

北京某部委下属事业单位人事主管告诉记者：“从待遇上看，理论上说，编内编外是完全不同的。工资标准、福利标准都执行不同的规定。这点在退休后的待遇就会更明显。而在实际上，很多单位因为工作需要，特别是混合使用不同编制人员的单位，往往把待遇搞成一样，以利于调动员工积极性，但这只是单位自己的搞法，单位的政策稍微一变，可以轻易地就改变这种状况。而且，如果你想调动到另一个事业单位，你的企业编制肯定就不行了。当然，现在事业单位也搞聘用制，是签合同的。但不管怎么说，人事局管的就是事业编制的人员及他们的待遇(包括退休员工)。”

这样的情况在事业单位中比比皆是。据江苏某事业单位编外工作人员小李的抱怨：“我们事业单位编外工作人员和编内工作人员的待遇有很大差别，为什么我们的待遇始终定的很死，基本上都在1000左右，如果除去养老金什么的就只剩700-800了，对现在的开销生活来说基本上没有什么节余。难道就没有一种可以规范编外工作人员福利待遇的制度可以让我们这些一线工作人员有一点保障?不仅如此，我们还需要承受着体制内人员和社会人员的复杂目光。有时候甚至有被视为二等公民的感觉。”

不少事业单位聘用员工向记者抱怨：“我们单位就是事业编制的人员不用上班，工资还高。领导还说我也没有办法，工资是财政局发的，他不来我也没办法扣押。都是银行代发工资。挣钱的不费劲，劳动的不挣钱。那好烟好酒也是买者不喝，喝者不买。”

背后利益催生“编制”情结

据记者调查，正是这种同工不同酬的现象的广泛存在，使得编内 、编外在职业发展空间、养老保险、薪资待遇等方面存在明显差异，从而催生了求职者的编制情结。

专家指出，编制制度包含跟户籍制度一样的不合理因素，背后是这种制度所蕴含的利益。清华大学公共管理学院教授杨燕绥表示：现在事业单位跟企业养老金之间比较有两个不协调。第一，事业单位人员不交养老金，工作40年，将来退休怎么也有20年，工作期间不缴费，退休去领养老金，这总是不公平的。第二就是身份壁垒，大家都是工作人员，“编内”和“编外”养老金差距这么大，这也是不公平的。

由此可见，编制实质上就是铁饭碗，是退休之后的一种保障。针对这种情况，目前国家也出台了相关措施，正在进一步改革事业单位养老金，逐步使之与企业并轨。若能够斩断编制背后的利益关系，真正做到“同工同酬”，人们的编制情结也自然会淡化。(记者 常青)

事业单位人事改革的国外参照

现在可能有些认识上的误区，片面强调“不养人”，国际上通行的做法是，政府的支持主要体现在对人工成本的支持

从某种意义上说，事业单位是计划经济的产物。通常，在一个国家或一个地区，总会有国家(政府)和市场(企业)这两大部门。国家(政府)部门是以行政权力为手段来管理社会，以使社会有序运转;市场(企业)部门是以将本求利的方式来创造财富，提高人民生活水准。但是，国际经验表明，实际上在上述两大部门之外，还有很多政府和市场都“不愿做，做不好或不常做”的事。一般来说，这些事情都被归到“社会领域”。在这个领域，也必须有一个由专业技术人员组成的社会部门来提供相应的专业服务，这就是“第三部门”，也称“非政府组织(NGO，对政府而言)”或“非营利组织(NPO，对市场而言)”。

非营利社会组织的概念现在被广为使用，已成为一个有固定含义的国际化、全球化的概念。它实际上反映着社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式。这种社会组织形式具有非营利性、非政府性和志愿公益性三种基本属性。

在我国事业单位改革的进程中，现在有流行的一个观点是“养事不养人”，这句话本来没有问题，实际上跟“按事设岗、按岗聘人、无岗走人”是一个意思。但现在可能有些认识上的误区，片面强调“不养人”，即财政拨款以用到场地设施的建设上，但用于人工就不行。这样做的结果常常因为没有服务人员结果导致场地设施的空置。其实，事业单位的工作绝大多数是专业技术服务;而公益性事业单位，如医院、学校、福利机构，等等，更是一种人对人提供的专业性服务。所以，提供专业服务的人是第一要素。国际上通行的做法是，政府对这些社会服务机构的支持，主要体现在对人工成本的支持，亦即政府买服务。政府通过对有关社会服务进行政府采购，非营利机构来投标，中标者按协议保质保量提供专业服务。

而在计划经济理论中，万能的国家(政府)是统帅一切的，所以市场和社会这两大领域也都归属在国家(政府)旗下：前者即国营企业，后者就是事业单位。从80年代中期以来，国营企业一直就是经济体制改革的重点，这一系列的改革是从“砸铁饭碗”开始的。事业单位改革则一直处于“光说不练”的态势，30年下来，相当一批事业单位既“坚持”了类似国企的惰性，又沾染上官僚主义的官气，而为社会提供的专业服务则常常难尽人意。所以，近年来推行的全员聘任和绩效工资，实际上也是试图从“砸铁饭碗”破局，使事业单位的改革走出不温不火的困境。

因此，事业单位的改革，不管其最后的称呼是什么(譬如照顾既成的习惯仍叫“事业单位”，或加个定语叫“公益性事业单位”)，实际上大方向就应该是“非营利”经营。事业单位的改革是一步步地推进的，先是“效益工资”改革，目标是“多劳多得、少劳少得、不劳不得”;再是“全员聘任”，目标是“按事设岗、按岗聘人、无岗走人”。从逻辑上讲，再下一步，就应该让事业单位真正在社会上承担独立的法人资格，按其社会职责，根据相关的社会科学规律，以专业技术和价值理念，为社会、为大众提供优质的专业服务。要在具体的专业领域内形成服务质量上的竞争，竞争失败就可能意味着被淘汰。 所以，既然是“全员聘任”，就应该打破“编制”的束缚，真正地“按事设岗、按岗聘人”，同时也要做到“无事无岗，无岗无人”，切忌“因人设岗、有岗无事”。当真正有社会需要时，还应该允许多设岗、多聘人。(作者唐钧为中国社会科学院社会学所研究员，兼中国社会科学院社会政策研究中心秘书长)

“编内”“编外”：一样工作两样人生?

随着事业单位人员聘用制度的推行，干部与工人的身份意识逐步得到淡化，但一种新的身份意识——“编内”与“编外”人员的身份差异意识却在日益强化，编制问题已经成为制造就业歧视的主要理由

目前，我国事业单位人事聘用制推行范围不断扩大，同时以岗位设置为内容之一的岗位管理制度也在逐步推行，2010年争取全面建立聘用制，并进一步推行岗位管理工作。但是，当前事业单位人事制度改革面临较大困难，主要原因是改革不配套，从管理体制、编制管理、财政供养、到社会保险等重要配套制度和政策尚未跟进，其中，滞后的人员编制管理成为当下事业单位推行聘用制和岗位设置的一大障碍。

编制就意味着“人头费”

编制管理属于行政管理范畴，指对一切法定社会组织，主要是社会公共部门内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面进行的管理。编制管理是一种计划配置公共机构与人力资源的行政手段，是政府配置管理及人力资源的一项基础性工作。目的在于防止机构无序膨胀，人员无限增加，以精简、科学、合理地原则配置职能、设置机构和配备人员。

在编制管理中，通常按公共部门的不同性质又分为行政编制和事业编制，事业单位属于事业编制序列。编制通常又包括机构编制和人员编制两部分。在我国，人员编制管理在公共部门具有极为重要的作用，因为，编制管理与人事管理、财政管理关系极为密切。各级编制管理部门一旦确定人员编制数额后，各级组织人事部门便根据编制数额来配置人员，各级财政部门也据此拨款，形成俗称的“人头费”，一个编制额就意味着一个“人头费”，而且也相应的意味着具有了一般由国家财政开支的其它相应的福利待遇等。所以，人员一旦进入编制序列便意味着吃上了稳定的“财政饭”。

在计划经济时代，由于缺乏市场的配置作用，公共部门的机构及人力资源配置主要是靠编制管理来进行的。在市场经济条件下，公共部门因其职能和具体服务社会的方式不同，编制管理的方式方法应当具有多元性和灵活性。

“编内”“编外”：编制引发的三大不公

我国事业单位改革主要在于推行聘用制、岗位管理制，这两项基本制度的目的，在于彻底打破事业单位人员的“铁饭碗”，转换用人机制，实现由身份管理向岗位管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变，建立一个岗位能上能下，单位能进能出，充满生机与活力的人事制度，最终为社会提供优质高效的基本公共服务，促进社会和谐，实现社会公平正义。

但是，由于事业单位人员编制管理严重滞后，给人事制度改革带来了极大困难。目前，不少地方的事业单位人员编制都是上世纪80-90年代核定的，许多单位人员编制数额核定多年不变，加上未聘人员分流出口不畅，为满足社会事业的不断发展，事业单位被迫大量编外用人，超编现象十分普遍。如某省2千多个乡镇平均每个乡镇超编66.8人，超编86.5%，超编200人以上的乡镇就有60多个，最多的超编400多人。僵化的人员编制管理已经成为限制社会公共事业发展，妨碍事业单位人事制度改革的深层次问题之一，甚至在一定程度上影响到了社会就业公平和促进民生基本保障。

首先，滞后的人员编制管理带来了事业单位工作人员新的身份歧视。近些年来，随着事业单位人员聘用制度的推行，干部与工人的身份意识逐步得到淡化，但一种新的身份意识——“编内”与“编外”人员的身份差异意识却在日益强化。由于编制管理改革没有与事业单位人事制度改革同步进行，编制问题已经成为制造就业歧视的主要理由。

一般而言，“编内”人员享有体制内的一切基本保障和各种应有的待遇，而“编外”人员却无法享受与“编内”人员同等的基本保障和待遇，在工资报酬、职业发展、社会保障等方面与“编内”人员严重不平等，导致个别单位甚至将进入“编内”作为对优秀“编外”人员的一种奖励。“编内”与“编外”已经成为事业单位工作人员的一种新的身份标志，“编内”人员意味着进入保险箱，“编外”人员意味着临时和流动，这对“编外”人员就业造成了新的不公平。

其次，滞后的人员编制管理对深入推进事业单位人事制度改革造成了极大困难。由于编制管理滞后，改革中产生了许多问题和矛盾。在岗位设置方面，如何解决工作所需的“编外”人员定岗，已经成为设岗工作的一大难题;在人员聘用方面，由于编制额的限制，许多单位合理的人员招聘受到限制;在工资报酬上，“编内”与“编外”人员同岗不同酬的现象十分普遍，有的同岗不同酬的差别达到了1倍甚至数倍，内部职工福利待遇也有差异;在合同签订方面，“编外”人员合同签订极不规范，甚至不予签订合同，给规范用人，保障劳动者合法权益带来很大困难;在职业发展方面，有的单位对“编外”人员设置许多发展限制，不考虑提职普升和职称评定，等等。这些问题已经严重妨碍了事业单位人事制度改革的顺利进行。

再次，滞后的人员编制管理可能影响到事业单位社会养老保障制度的顺利实施，引发新的社会不公平。目前，事业单位工作人员社会养老保险制度改革试点正在启动。试点过程中将不可避免地面临如何解决事业单位众多“编外”人员养老保险的问题。这其中如“编外”人员是否适用养老保险政策、单位是否为“编外”人员缴费、“编外”人员个人养老金依据什么计算等问题。由于许多单位对编制内外人员实行区别管理和差别管理，因此，能否在养老保险政策上一视同仁，将是一个不可忽视的社会公平和基本民生问题。此外，由于因编制所产生的待遇差异问题，还不时引发上访事件。

事业单位人员编制改革既面临编制需要合理增加，又面临编制需要合理减少的问题。如一方面，随着城乡一体化的推进和外来务工人员的不断增加，大多数沿海农村医疗卫生机构业务量急剧增长，但人员编制却没有得到及时扩充，致使农村医疗卫生工作不能适应新形势需要。没有空编，无法招聘人员;因为缺编，被迫普遍采取留用退休人员或者招收临时人员。另一方面，随着《公务员法》的出台，行政编制收紧，事业单位编制成为紧俏“商品”，因而成为某些公权力掌握者权力寻租、违规用人的腐败温床。人情户、关系户等违规超编进人现象经常发生。

破解编制难题的两个方案

因此，加快推进现有事业单位人员编制管理改革可以选择以下两个方案：

一是逐步取消事业单位人员编制管理制度。这是一个制度性的改革方案。这需要解放思想，改变传统思维模式，对事业单位的财政供养体制从以“养人为主”逐步变为以“养事为主”，人员规模不与“编制”挂钩，而与“事业”挂钩。当然，这一方案改变巨大，需要从全局进行统筹考虑。

二是改变传统编制管理方式，建立动态化的人员编制管理机制。这是一个在现有管理体制下的调整改革方案。这一方案要求编制主管部门抛弃原有僵化简单的编制管理手段，充分考虑不同行业特点，不同地区面积及社会经济发展水平，不同层级服务人口等多种因素，将其进行综合分析评估，并引进当代先进的数量统计模型和技术，综合科学地确定人员编制需求总量，并建立常态化的动态调节机制，适时调整和优化事业单位人力资源分布，使人员编制管理有利于而不是阻碍事业单位人事制度改革，促进社会公共事业发展。

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