一、挑灯看剑：中国养老“三规划”

为应对老龄化的挑战，中国政府分别在2011年9月17日、2011年12月16日和2012年6月14日颁布了《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》和《社会保障“十二五”规划纲要》等关乎养老的文件。这三份文件具有很强的政策导向性，有必要予以简介。

在《中国老龄事业发展“十二五”规划》中，提出了“十二五”期间中国老龄事业发展的目标。主要有：建立应对人口老龄化战略体系基本框架，制定实施老龄事业中长期发展规划;健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，初步实现全国老年人人人享有基本养老保障;健全老年人基本医疗保障体系，基层医疗卫生机构为辖区内65岁及以上老年人开展健康管理服务，普遍建立健康档案;建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全;全面推行城乡建设涉老工程技术标准规范、无障碍设施改造和新建小区老龄设施配套建设规划标准;增加老年文化、教育和体育健身活动设施，进一步扩大各级各类老年大学(学校)办学规模;加强老年社会管理工作等。

《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》提出的建设目标是：到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系;每千名老年人拥有养老床位数达到30张;居家养老和社区养老服务网络基本健全。并将建设任务分解为以下几方面：改善居家养老环境，健全居家养老服务支持体系;在居家养老层面，支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造;在城乡社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社;在机构养老层面，重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设;提高社会养老服务装备水平;加强养老服务信息化建设等。

由人力资源社会保障部、发展改革委、民政部、财政部、卫生部和社保基金会联合制定的《社会保障“十二五”规划纲要》提出了“十二五”期间要实现基本养老保险和基本医疗保险保障人群的基本覆盖，到“十二五”期末，城镇基本养老保险参保人数达到3.57亿人，新农保参保人数达到4.5亿人等发展目标。该规划特别强调制度建设的重要性，提出要“大力推进社会保障制度建设，基本解决制度缺失问题”。毕竟，保障制度建设的滞后会催生社会焦虑。从内容来看，此番制度建设主要分为三方面：一是实施应对人口老龄化的社会保障政策。二是建立健全家庭养老支持政策。三是继续做大做强社会保障战略储备资金等。

综合上述三份《规划》，可看出中国政府早已意识到老龄化问题的严峻性，并在积极的采取应对措施。这些规划也彰显了政府为人民服务、谋福祉的诚意。若能深入贯彻实施，想来民众的福利状况会有极大改善。但从另一方面看，如果将这些规划看作“顶层设计”，那么，这样的“顶层设计”是否触及到了问题的本质?在我们看来，这三份规划总体上只是就养老谈养老、就保障谈保障，而没有深入触及老龄化危机的内在机制 。究竟什么是老龄化危机的内在机制?根据上文的分析，城乡分治、劳动力市场分割、金融安排滞后、生育政策以及政府的财税政策等皆可看作中国未富先老的制度性成因，是老龄化危机内在机制。

二、路在何方：一般性政策讨论

十八大报告提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”、“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”、“整合城乡居民基本养老保险”，“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”等发展目标。这可看成是未来社会保障、养老等民生建设的导向性文件。我们需要做的是，在此基础上就缓解老龄化危机、破除增长魔障做更为具体的政策分析。

从本质上讲，解决中国式养老问题最重要的是要跳脱传统的城乡二元分治思维和部门利益，从更大范围通盘考量。题中之义是改革户籍制度，建设城乡统一的劳动力市场，逐步实现城乡二元并轨。就养老而言，目前依然存在着“养老双轨制”。从历史的角度看，这种“养老双轨制”是城乡分割经济政策演变的结果。只有改变这种从城市利益出发、由城市单方面制定人口流动政策的局面，从分割到融合的转变才能够实现。值得注意的是，尽管城市偏向的政策已经在改革，但只要户籍制度存在，就存在着政策反复的可能性。就长期而言，改革户籍制度有利于激发经济活力、创造新的经济增长点，能提升整个社会的财富水平。

在人口政策方面，既有的计划生育政策曾为人口年龄结构优势的获取、人口与资源环境关系的协调做出巨大贡献，但随着社会经济条件的改变，原有的生育政策已不适应新的“土壤”，反而成为未富先老的政策加速器。在此情境下，需逐步放开计划生育政策，可以先扩大试点，再根据实际效应决定是否予以终止 。事实上，中共中央在1980年发布的《关于控制我国人口增长致全体共产党员共青团员的公开信》中，就富有远见地提出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。而根据《人口和计划生育事业发展“十二五”规划》的提法，计划生育仍为基本国策。显然，这样的改革难度是很大的。关节点在于，一是难以达成共识，二是已造就了一个特殊利益群体，放开或终止计划生育政策，意味着要适当补偿该群体。

就当下而言，如何应对人口红利的丧失可能是更为具体的问题。随着大批劳动者开始进入退休年龄，人口会呈现出两个特点：一是人们的退休时间可能会推后，工作年限会提高，二是进入老龄生活的人也更多。这样的人口结构对增加资产会是一个强有力的刺激。因为退休者的养老金将发挥作用，除开政府或家庭为他们的养老提供保障，其个人积蓄也将进入投资和消费领域。从这个意义上讲，老龄化并不等于衰退。问题是，中国的老龄化属于典型的未富先老，与对第二个人口红利期的畅想相比，我们更当尽力避免“萧条的老龄化”。毕竟长期以来，中国经济严重依赖劳动者低工资、低保障的成本优势。何况，若仅从老龄化时期的储蓄动机来考察，尚不足以构成在推动经济增长上与第一次人口红利相媲美的第二次人口红利。还应该看到在健康寿命延长的情况下，老年人不啻宝贵的人力资源。尽管与青年人相比，老年人体力上稍显劣势，但其工作经验、知识积累总体上远胜于青年人。基于此，第二次人口红利也只有从劳动力供给和人力资本积累视角来考察，才会有显著意义(蔡昉，2012)。中国的现状是，法定的退休年龄男性为60周岁、女性为50周岁(女干部为55周岁)。与预期寿命相较，这样的退休年龄显然定得太早了。就此而言，可以考虑延长退休年龄 ，开发二次人口红利。这一来可以减轻养老金负担，同时也能激发投资和消费热情、创造新的经济增长点。从发达国家的经验看，这是有利于经济社会发展的(见专栏3)。当然，延长退休年龄需适当兼顾劳动供给性质与供给意愿。因为受身体的局限，体力劳动者往往难以在体力工作岗位上延长退休年龄。

美国《基督教科学箴言报》报道说，老年人就业趋势已在美国、日本和一些欧洲国家逐渐兴起，将在今后数十年内改变这些发达国家的就业市场格局。调查数据显示，超过65岁仍在工作的美国老人中，有10万多名农民和牧场工人、大约10万名巴士和出租车司机、2.5万名音乐人士、1.7万名交通协管员，以及超过8万名企业高管(包括股神巴菲特)。一些老年人在专业领域享有“高龄也高薪”的优势，例如律师。更多老年人谋得的是低薪岗位，如零售店店员和看门人。从2010年1月至今，55岁以上求职者“瓜分”了美国70%新增就业机会。同时，越来越多企业和工厂也愿意为老人提供工作岗位，认为他们为人可靠、经验丰富。

作为老龄化程度全球第二的德国，老年人工作的可能性也在增加。据德国联邦统计局数据，60岁至64岁的德国女性就业率从2000年的12%提高至2011年的36%。在同一时期，该年龄段的男性的就业率也由28%增至52%。

在产业政策方面，要注意优化产业和就业结构，大力发展第三产业。经验研究表明，在相同的产值下，第三产业能提供更多的就业岗位。而且，与老年人相关的老龄产业大多属于第三产业范畴，比如老年旅游、老年健身、老年护理等。因此，发展第三产业不仅能提高经济吸纳就业的能力(包括大学生就业)，也有利于开发老年市场。在适当延长退休年龄的情况下，老人可借助其人力资本积累优势，从事教育、培训等服务型工作，形成第二次人口红利，最终化解养老危机。这可看作是对十八大报告提出“大力发展老龄服务事业和产业”的具体回应。

就财税政策而言，仍需调整国民财富的分配和支出结构，理顺地方与中央、国家与个人的关系，尽量避免“国富民穷”的局面。通过“做大蛋糕”、“分好蛋糕”，达成“国富民富”愿景。具体来说，在发展经济的同时，关注民生，充实养老基金，消除未富先老情境下的社会焦虑。此外，改革金融制度、建设和完善金融市场对养老也尤为重要。在现代社会，金融市场健康繁荣与否事关养老金的可持续性。欧债危机的一个重要启示便是：在稀释老龄化的诸多途径中，不仅要调动个人的积极性，还应充分发挥市场的作用(郑秉文，2012)。就当今中国而言，养老金可按照“可操作、可持续、有增长”原则，通过完善国有股减转持相关政策、做好国有上市公司追溯部分的国有股份划转工作和扩大彩票发行等渠道，参与市场，走多元化、市场化、国际化投资策略，收保值、增值之效。对于个人，应积极开拓以金融产品为主的“非人格化养老”路径，不能过于倚重以血缘、地缘为依托的“人格化养老”路径。