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财政政策如何发挥作用

一般认为现代财政制度具有自动调节国民经济的功能：通货紧缩时，具有阻止经济进一步衰退的功能;通货膨胀时，具有抑制经济进一步扩张的功能。这种无需改变政府政策就能使政府的财政收入和支出自动变动，从而自动减少国民经济波动，稳定经济的机制被称为内在稳定器。主要体现在：个人所得税、公司所得税、政府转移支付的自动增减，农产品价格维持制度等。

具有内在稳定器功能的财政政策工具主要有三种：

1.自动改变的累进税收制度，采用这种制度，在经济萧条时期，政府征收的个人所得税和公司利润税自动下降，个人和公司保留的可支配收入增多，从而使消费和投资增加，导致总需求下降，克服危机;而在经济上升时，个人和公司收入增加，政府征收的所得税率也自动-上升，使个人和公司的消费和投资受到抑制，物价上涨得到控制，经济趋于稳定。

2.失业补助和其他福利支付。在经济萧条时，工人失业增加，政府的失业补助及其他福利开支则自动增加，从而维持了失业工人的支出，有利于克服生产过剩;在经济上升时期，失业减少，从而失业救济及其他补助也自动减少，而征收作为失业补助的资金来源的税收却自动增加。

3.私人储蓄和公司储蓄。一般家庭在短期内收入下降时，一般不减消费，而是动用过去的储蓄;在收入增加时，也不立即增加消费，而是增加储蓄，使消费保持相对的稳定。公司也是如此，在收入减少时，不轻易减少股息，而是减少保留利润;在收入增加时，也不轻易增加股息，而是增加保留利润。

积极财政政策如何发挥作用?

我们一直主张要利用积极财政政策，但是积极政策到底在哪些方面发挥作用呢?短期看就是43号文件，即2014年10月2日国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》。

祝宝良

国家信息中心经济预测部主任

文|祝宝良

最近短期经济形势，尤其是1、2月份经济形势不是太好，这里面有个问题需要解释，就是当前中国经济在“新常态”下，主要问题到底是什么?

提到这个问题，很多人把中国目前存在的很多问题归结于世界经济不太好，特别是外需不足，导致中国经济目前很多困境。但是，在我看来，从经济增长来讲，目前的世界经济也进入了低速增长的“新常态”，并且，伴随着这轮大宗商品价格的下跌，我认为是对中国经济有好处的，例如改善了中国的贸易条件，降低了大量的企业经营成本等。

据估算，原油(53.15, -0.11, -0.21%)、铁矿石等大宗商品的价格下跌，在2014年使得我们的PPI下降了1.3个百分点，CPI下降了0.6个百分点，拉动中国经济0.4个百分点，这就是贸易转移的效益。今年这个数字可能还要高一点，据我们估算，PPI可能因此下降2个百分点，CPI下降0.5个百分点，拉动中国经济0.5个百分点。

因此，在我看来，世界经济总体上讲对中国经济是有利的，不能说中国所有问题都是国际引起的，把矛盾往外推。

在这个大背景下，中国目前很多问题都是结构性问题，例如产能过剩问题、国企改革滞后问题、新兴产业发展问题等等。借鉴国外发达国家经验，解决结构性问题，很重要的一个政策就是短期内发挥财政积极作用，包括减税、扩大支出等。

我们一直主张要利用积极财政政策，但是积极政策到底在哪些方面发挥作用呢?我认为，短期看就是43号文件(即2014年10月2日国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》)。

43号文件，短期看，确实可能给中国经济带来非常大的压力，目前地方政府很重要的一点是投什么?我们发现有几个方面可以投资：第一，基础设施建设可以投资，投进去既有利于短期经济增长，又不会对长期发展带来后遗症;第二，有利于消费增长，特别是有利于生活性服务业增长的也可以投资，例如停车场建设;第三，养老产业可以投资，既有利于当代，也利于长远;第四，双创，即大众创新、万众创业也可以投资。

可以投资的领域其实还有很多，但关键在于这些地方的融资怎么解决?这和43号文件有很大关系。我们希望在进行制度性建设的同时，能够兼顾财政短期调整经济的作用。这就好比，我们在很大的房间开一个小窗户不行，很小的房间开大窗户也不行，过去各个地方都搞融资平台就是小房间开大窗户，现在都收回来了，一个大房间开个小窗户，这也是不行的。这里面就是制度建设与短期宏观调控的结合点。因此，这个时候，我们需要积极的财政政策，特别是中央政府发挥作用。

去年年底，我就一直在讲，短期经济增长，一季度不是低，是一定下来，二季度可能砸出个大洞出来，核心就是43号文件执行。原来银行拼命给融资平台贷款，1、2月份资金来源没有问题，但严格执行43号文件以后，资金来源就会出现问题，即使再次放开，允许地方政府发债，也只有几个试点的地方可以发债，很多没有发债权的地方怎么度过过渡期，这就需要发挥准财政的作用，也就是国家开发银行的作用。让它直接进行贷款，这是一种策略，现在看来，我认为是要做好这个准备了。

2016年财政政策将发挥关键性作用

即将召开的“两会”将确定今年的宏观经济政策框架。可以预见，今年仍将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。表述与2015年时一样，但具体内容和方式将发生比较大的调整。

与去年相比，财政政策的明显变化将是积极的力度更大，直接表现是提高赤字率。此前不久，财政部副部长朱光耀表示：“2015年的中国全国财政赤字率是2.3%，2016年财政赤字仍存在扩大空间，至于具体多少，要等待李克强总理报告和人大决议。”央行调查统计司司长盛松成则撰文建议，未来一段时期，可将我国的财政赤字率提高到4%，甚至更高水平。由此可见，有关部门对提高赤字率已经做了相当多的研究，今年提高到3%或以上是完全有可能的。

货币政策的变化将主要体现在操作方式上。央行一直坚持货币政策“稳健”、“适度”。如何维持适度?央行今年将有更丰富的经验、更稳妥的操作，大致地说，是从过去比较偏重数量的调控逐渐转向更加注重价格的调控，参照一个目标利率(比如7天期回购利率)进行调控，使之维持在一个区间(“利率走廊”)之内。这样的操作方式可以更准确地使流动性维持在适度的水平，不至于一时资金紧张，一时流动性泛滥。进而，这能使货币政策更加稳健、中性——既不导致总需求收缩，又不导致过度放水。央行宣布3月1日起普遍下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，就是这种政策思路的体现，前期央行不断通过逆回购、SLF、MLF补充市场流动性，当这些工具将大量到期回收流动性时，央行通过降准对冲，可以平抑流动性的波动。

另外，供给侧结构性改革将在宏观经济政策框架中占据重要地位，甚至可能成为一项独立的内容。

在刚刚结束的G20财长和行长会议上，中国推动了一项重要共识的形成，那就是，为维护和增进复苏，各国将各自以及共同使用所有政策工具，包括货币、财政和结构性改革政策。各方认识到，仅靠货币政策不能实现平衡增长。而以往很多国家是过度依赖货币政策，对财政政策则不那么重视甚至有些抗拒。央行副行长易纲透露，过去数年，G20在讨论宏观政策协调时，各国对是否应该更多使用财政政策存在不同意见。

为什么货币政策被过度依赖而财政政策被忽视?原因之一是如周小川行长所言，货币政策的灵活性比较大，中央银行就可以决定，而财政政策一般需要经过国会批准，可能由于争议实施不了。另一个重要原因是人们深受货币主义的影响。他们认为，货币政策是总量工具，对市场的直接干预较少，而财政政策则会对经济产生结构性的影响。为了减少政府对经济的干预，货币政策优于财政政策。但实际上，货币政策对经济结构也会产生重大影响，过度宽松的货币政策会使易于获得资金的部门(一般是金融部门)获益远远多于其他部门(如实体经济部门)，使经济结构发生非常负面的扭曲。这对于经济的短期增长和长期发展都没有好处。从实际情况看，一些西方国家在金融危机后实施的量化宽松，一直没能使其经济进入稳定增长的轨道，反而造成了富者愈富、贫者愈贫的结果。

因此，应减少对货币政策的依赖，而增强财政政策以及结构性改革的作用。我国一向重视财政政策，在需要拉动经济增长时，它常常起到主导性作用。但近年财政政策的重要性似乎有所减弱，而对货币政策的依赖程度则有所上升。理念和思维的变化是一方面的原因。而且，地方政府债务已经较高，以往的主要着力点基础设施建设的空间也不是那么大了。

2016年将提高赤字率，意味着对债务率的担忧减弱了，这将使财政政策具有更大力度。现在更重要的是为财政政策找到新的着力点，不能再主要靠基础设施建设拉动经济增长。新的着力点应该是供给侧改革，财政政策通过减税增支，促进经济结构调整。因此，在宏观经济政策框架中，财政政策将发挥关键性的作用，连接起货币政策和结构性改革，它将对资金流向起到引导作用，从而为结构性改革营造适宜的货币金融环境。