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社区养老的未来

[摘 要]当前，我国面临严峻养老形势。在家居养老和机构养老出现发展瓶颈的同时，理应由巨大发展动力的社区养老在现实却出现发展阻力，而“社区养老产业化”将是突破口。产业化与市场化将有利于增强社区养老活力，明晰各个利益主体的角色定位。目前，社区养老市场化存在物质上的掣肘、观念上的障碍和形式上的困境。针对这一现状，可以通过老年人增收、引入和完善市场机制和构建社区中介式养老服务等方式，推进社区养老产业的发展，为老年人提供优质服务，促进社会进步。

[关键词]社区养老 产业化 第三方组织 主体性

中图分类号：F03 文献标识码：A 文章编号：1009-914X(2015)19-0172-03

目前全国养老供给的形式主要有三种;存在两千多年的家居养老，近代以来由西方引进而发展的机构养老(以养老院、敬老院为代表)，和二十年前才兴起的社区养老。所谓社区养老，是老年人在自己所生活的社区环境中，得到由政府、个人和社会提供的支持和帮助。它既不是家庭养老也不是机构养老，而是以社区为依托的新型养老服务。改革开放以来，由于社会竞争加剧，人口流动加强，女性职场化程度增强以及几十年计划生育的推行，城市空巢老人现象大幅增多，社会普遍出现“421”的家庭结构，传统的家居养老已无法适应当前养老现状和社会发展;此外，由于我国未富先老的特殊国情，地方债务压力的加大，养老院等为代表的机构养老缺少雄厚的资金支撑，加之国人传统的观念和部分养老机构缺少人性化服务意识，机构养老出现所谓的发展瓶颈。而社区养老，随着我国的社会和经济发展水平的发展应运而生，既成为我国社会养老保障体系的一种补充，又为养老服务的发展提供了地域，资源等优势。因此新型的社区养老本应有更多的发展空间。

以济南为例，截至2014年1月初，济南户籍总人口613.4万人，60岁占总人口的18.2%。济南自2008年开始进行社区养老试点工作，2010年全面展开，通过出台多项配套政策，支持街道社区资源整合，发展社区日间照料中心和老饭桌等，推进了社区养老极大发展。但是，以济南为代表的二三线城市的社区养老仍处低水平，不完善的初级阶段，还未真正形成社区养老服务体系。济南社区养老其实依然从属于机构养老和家居养老，服务形式的固定化，单一化现象严重，相较于北上广深等一线城市，济南市的社区仅有上述社区的日间照料中心、老年人活动中心和老饭桌等。此外由于资金投资主体的单一化，过度依赖国家财政，服务队伍缺少专业化等条件的制约，许多社区还未真正进行社区养老。

一、 社区养老的总体发展现状与瓶颈

社区养老源自西方发达国家，虽在改革开放之后才在中国出现，但却保持着较快发展速度，全国各个社区都围绕养老展开了各项工作，作为基层群众自治组织，社区相较家庭能为老年人提供更系统完善的养老服务，同时相较于机构最大限度保持老年人熟悉的生活方式和环境，其整体辐射范围也更大，对当前城市老人也有更大的吸引力。可以说，集家居养老和机构养老之优势的社区养老在潜在需求，发展动力和空间上都有独特优势。

但我国社区养老发展现状却与理论分析存在明显差距，可谓步履维艰，依然处于低水平，不完善，发展不平衡的初级阶段，各地的社区养老在形式和内容上都还处于探索的过程中。通过实地调研，案例分析和文献查阅的多种调研方法，笔者发现在我国大部分地区，社区养老难以走出独立性道路，依然依附于家居养老和机构养老;在北上广深等一线城市的社区养老相对的是，二三线城市许多社区仅是对养老走走形式，无法提供持久长效的养老机制，许多养老设施只在“撑场面”，缺少实质内容，且在养老设施上各社区千篇一律，无法满足老年人对社区养老的多样化需求。而2014年3月到2014年6月，在济南市各社区展开的关于社区养老的实地调研案例总结，更让我们对社区养老现状有更直观的观察和认识。

案例一：济南七东社区老饭桌“忐忑”经营。我们曾实地走访济南七里河街道，济南七东社区老饭桌是济南第一家面向社区老人的服务餐厅，其开张经营在济南震动颇大，但如今它却断断续续，且多在节假日经营，老年人参与度与预期差距很大，近期这一老饭桌虽增加了送门外卖等四项服务，但未尝不是现实倒闭的无奈，且这四项服务早已和老饭桌老年人共聚一餐的理念相悖。事实上，济南老饭桌的忐忑在一定程度上也反映着社区养老发展的艰难。

案例二：在社区走访过程中，我们了解到在2010年，济南趵突泉街道办事处“夕阳红暖心托老所”牌子由于成为了家居养老和机构养老的“夹生饭”被摘下，成立当日就有12位老人“入托”，设有休息室，健身房等众多养老设施的托老站如今已走向历史，这更反映出当前社区养老在我国主要养老供给形式中的尴尬地位。

矛盾的普遍性寓于特殊性中，作为我国代表性的二线城市，济南市的社区养老发展所出现的问题在整体二三线城市都普遍存在。当前，我国社区养老成绩与担忧并存，虽然在内容和形式上都不断创新，社区在养老行业发挥越来越明显的作用，但社区养老依然在不成熟的探索试验的阶段没有变，各社区或是在养老工作中照搬照抄，或是各自摸索，没有科学设计，这种工作的低水平也浪费当前广大的养老需求。

二、社区养老的发展路径――产业化、市场化

无论人们对养老行业公益性和营利性间的关系是怎样的定位，养老行业市场化，产业化却是不争的事实，在市场经济在中国迅猛发展的背景下，家居养老和机构养老早已打上深刻的市场印记，而若从根本上解决社区养老目前存在的问题，产业化，市场化也是社区养老发展的必然方向。

第一，养老行业市场因素增加，并形成初步产业规模。

1992年党的十四大以来，社会主义市场经济逐步建立和发展，而十八届三中全会确立的市场在资源中起决定性地位更为市场经济的进一步发展提供契机。而同时我国养老行业的养老形式日益多样，参与主体也更加多元，在政府财政支持的同时，社会资本也不断进入，各地也不断推进市场化的居家养老和机构养老。以济南市为例，即将建成并运营的济南市养老服务中心将完全采用企业机构负责的市场化运营，充分保障委托机构企业的自主性;此外，主要面向老年人就医的社区医院，也逐步形成了“医养结合”的成熟建设模式，医疗养老市场得到充分开发。在养老市场不断得到挖掘，日间照料中心，老年人活动中心及社区医院等养老基础设施建设的同时，养老行业也逐步形成了一定的产业链条，在部分养老服务领域出现规模化的雏形，一方面这为社区养老的市场化，产业化发展提供良好环境，同时无论是机构养老还是居家养老市场化的成功运作形式，还是部分地区社区养老在市场化这一方面的突破，都会给社区养老的产业化发展提供经验借鉴。 第二，产业化促进社区养老发展的动力机制的完善。

社区养老的产业化并非是将养老转化为社区或是企业的牟利工具，而是利用市场机制增强社区养老的活力。养老行业是周期性长，回报率低的服务行业，同时我国巨大的养老需求更使得社区养老的建设需要庞大资金，而引入市场机制，不仅利用供求关系吸引社会资本，有效缓解社区养老资本供需的矛盾，通过竞争这一市场特征，充分调动内部生产要素，也让老年人享受到高质量，人文化的社区养老服务。

目前，无论是北上广深等一线城市还是以济南为代表的二三线城市，社区在养老方面的资金来源大部分来自政府社会公共服务方面的财政支出，虽然近些年来我国加大改善民生的社会保障与公共服务方面的财政投入，但仅有相对有限比例的资金用于社区养老。虽然养老行业内部市场因素在增多，但总体上仍是政府主导的体制机制，这其实也变相提高了社会主体进入这一领域的门槛;此外政府主导也必然会使调社区养老的公益性，公共性更为突出，这也进一步削减了社会资本进入该领域的吸引力，由于资金来源的单一，社区养老根本无法填补社会需求的建设成本缺口。市场化，产业化的发展路径虽然在我国“未富先老”的特殊国情下无法根本解决资金不足，结构缺陷等问题，但以市场运作拓宽养老资金渠道，以产业发展丰富养老形式，以竞争意识调动利益涉及主体的积极性，无疑会提高社区养老的发展动力。

第三，产业化有助于各利益主体的角色定位的明晰。

虽然社区养老的核心主体是社区，但目前社区在养老方面的主体性仍然没有发挥，相关工作开展步履维艰，而不仅是社区，包括政府，企业在社区养老方面的角色或是模糊，或是缺失。社区养老产业化不仅不会使社区的核心主体地位模糊，还会确保社区作为服务的执行者和提供者的同时，让社区作为企业和老年人(消费者)的中介角色，形成市场为导向，社区为枢纽，企业为主体的长效机制①，在充分发挥社区在养老中主体作用的同时，注重金融机构和社会企事业单位等第三方的作用，使第三方真正参与到社区养老的设施运营和服务提供，以市场竞争的形式促进养老资源的优化配置。

三、社区养老市场化的障碍

由于在我国起步较晚，成长时间相对短暂，社区养老的发展历程必然曲折，甚至会走一些弯路。特别现在以广大二三线城市为代表的社区养老出现养老工程脱离实际，缺少养老工作的连续性与稳定性、社区养老设施的批量化，以及服务内容和形式的模式化而千篇一律。最终造成社区养老在老年人接受度和参与度的下降。而这一切的根源在于社区养老市场化存在物质上的掣肘、观念上的障碍和形式上的困境。

第一，社区养老市场化存在物质上的掣肘，即缺乏充足的资金。这不仅仅体现在政府、社区方面，也体现在老年人群体上。

在社区和政府方面，它们仅仅能够覆盖符合一定标准的老年人，不可能使得所有老年人均可享有免费的养老服务。以济南甸柳一居社区为例，该社区共有700余位老人。当前的该社区的所有养老服务项目，均由政府买单。在养老服务方面，该社区使用专业职工，每小时费用为15元。如果需要享受免费的上门服务，必须经过社区的审核，审核的大致条件为：年龄大于等于60岁;空巢;收入较低;身体状况较差。

假设如果没有审核，所有老人均可以享受免费的上门养老服务，那么这笔经费是无比巨大。仍旧以甸柳一居社区为例，假设上门养老服务覆盖至该社区所有老人，而每周提供2小时的服务时间，那么这意味着，仅仅是上门养老服务这一项，地方政府就需要在甸柳一居社区投入109.2万元。而以此为标准，假设在整个济南市推广，那么这意味着：不管其他所有的养老服务项目，仅仅针对上门养老服务，济南市政府每年就需要投入1.16亿元。而这对于政府无疑将是一笔巨大的财政负担。

在采访社区负责人时，他们告诉笔者，他们所在社区的养老服务，均由政府出资，因而资金方面不存在问题。但是，通过上面的简略的计算，可以发现所谓的“资金充足”只是一个相对概念，成本较高的无偿养老服务只能覆盖部分特殊的老年人，而不可能覆盖整个老年人群体。

另一方面，老年人其自身收入水平也限制了社区养老市场化的水平。经过调查，笔者得到的数据显示，数据显示，收入状况对于老年人能否接受有偿养老服务有着重要的影响。本次调查中，不能接受有偿养老服务的老年人占58.1%，能接受有偿养老服务的老年人占41.9%。在能接受有偿养老服务的老年人中，能接受每月1000以下的有偿养老服务的老年人占52.27%，能接受每月1000～1500的有偿养老服务的老年人占27.27%，能接受每月1500以上的有偿养老服务的老年人占20.45%。通过建立交叉图表，数据显示，老年人的收入状况对于是否接受有偿养老服务以及收费程度有很大的影响。图表显示，图表显示，收入范围在3000元以下的老年人不能接受有偿养老服务的均超过了55%。而收入在3000～4999元范围内，四成的的老年人不接受有偿养老服务。而当收入超过5000元，只有25%的老年人不能接受有偿养老服务。很明显，收入越高的老年人，更容易接受有偿养老服务。

同样，老年人收入状况也会对其接受有偿养老的收费范围产生影响。在采访老年人的过程中，笔者了解到，养老服务市场化的一个重要障碍是老年人的收入水平。在采访过程中，不少老年人表示，他们的个人收入只能应付日常的生活开支，花钱买养老服务，对于他们来说会是一笔不小的经济开支。

第二，社区养老市场化存在观念上的障碍，即老年人并不是十分接受“有偿养老服务”的概念。这将成为社区养老市场化过程中的重要观念障碍。数据显示，在接受调查的老年人中，有58.10%老年人不接受有偿养老。由于市场本身固有的弊端，以及人们对养老唯公益性的惯性观念，社区养老产业化、市场化有不小困难。

社区养老市场化，会带有市场本身固有的缺陷。但是，市场化可以为养老服务业提供充足的资金支持，是走向养老服务得以可持续发展的道路。因而必须破除思想上的束缚，接纳“市场化”的概念，以促进养老服务业的不断进步。 第三，形式上的困境，即社区和第三方组织发育不完善，也是当前社区养老市场化进展缓慢的原因之一。

一方面，社区养老服务仍旧被视为公益性服务。虽然当前我国已注意区分营利性养老机构和非营利性养老机构，但长期以来视养老行业为公益性的养老事业的现状没有改变，无论是政府还是老年人，相当部分人依然认为养老行业是无偿性的公共服务。同时养老行业的主导权又长期把握在政府手中，这在一定程度上割断了社区养老和市场的关系，使市场在社区养老的资源配置中无法起到决定性作用，而市场激励机制的缺失也相对提高了社区养老的准入门槛，抑制了社会资本的进入。以社区养老为代表的养老行业需要政府的管理和支持，这也是政府履行提供基本公共服务职能的要求，但掌握众多社会资本的企业作为市场主体，同样也是社区养老服务和产品的提供者，是社区和政府在养老行业中的合作者。但以沪深两市上市公司为例，目前只有不到30家涉足养老概念的上市公司，而涉及有关社区养老业务的公司更是少之又少，这一方面可能造成社区养老过度依赖国家财政，而缺乏主体性，同时也极易形成社区养老资金来源单一，缺少活力的局面。

另一方面，社区目前我国社区虽是群众性的基层自治组织，受制度，法律和政策的保护并得到较快的建设发展，但相较于西方发达国家，社区的自主性依然欠缺，在养老方面则是缺乏养老自主权，社区虽是社区养老的实际供给者和执行者，但国家关于基层组织的养老资金大多集中在基层民政部门，这就造成社区在养老中财权和事权的矛盾;同时，社区养老虽为服务业，但直接负责主体却没有关于社区养老招商引资等权力，政府在社区养老设施的建设上的绝对决定和主导作用，无法对所有社区的不同状况进行完整而细致的研究分析，易导致社区养老服务设施和提供的服务批量化和模式化，造成各社区的社区养老建设千篇一律。无论是此次主要调研地济南市，还是全国其他城市，社区受固有思想的束缚，在社区养老中严重依赖政府，不仅抑制了社区主体性的发挥，更遏制着社区养老的活力和动力机制，没有获得社会应有的认可度。

四、关于社区养老产业化的建议：

社区养老产业化的真正实现，不是对现有的养老方式的简单推广或修修补补，而是各地立足自身实际，真正形成有活力，有生机的以市场运作为思路的新模式。这一模式的确立需要我们借鉴前人在社区养老道路上探索的经验，更需要我们对形式内容加以创新，真正发挥市场的活力，同时通过政府监管和形成完备科学的体制，内外双重手段克服市场化的弊端。而目前，引入和完善市场机制和社区中介式的养老服务则是可供参考的社区养老发展路径。

(一)在政府的助力下，引入市场机制

第一，完善政策，为社区养老市场化提供政策支持和保障。以当前税收优惠政策为例，目前税收优惠政策仅仅限于养老机构。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)，享受税收优惠政策的服务业仅仅限于养老机构。《意见》中提到，非营利性和营利性养老机构享受多项税收优惠政策，并且在征收相关的各类行政事业性收费，用电、用水、用气、用热费用上均享有优惠。除此之外，企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，在纳税时也享受不少优惠。但是其他关于养老的服务业(如：健康服务业、家庭服务业)并未在文件中提及。可见除了养老机构外，各项关于养老服务业并未放在突出位置，。政府可以尝试研究制定相关扶持政策，以更好的推进养老服务业的发展。

第二，政府相关机构应该积极作为，为社区和第三方机构的合作牵线搭桥。以济南市为例，济南市老龄工作委员会是济南市委、市政府主管的全市老龄工作的议事协调机构，具有指、督促和督促各县(市)区的老龄工作等职能。该机构可以效仿工商局举办的银企见面会的活动形式，为第三方进入社区养老服务领域开路。

第三，各级政府可以考虑将老龄事业发展状况，列入地方党政领导干部政绩考核标准中去。在2013年12月中共中央组织部的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中，提到：考察地方党政领导干部要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设。更加注重居民收入、社会保障等考核。而社区养老事业涉及经济、文化、社会多个领域，是社会保障的重要组成部分。将社区养老事业发展状况纳入考核标准，无疑可以激励政府官员投入更多的精力，促进社区养老事业的发展。

(二)构建社区中介式养老服务

社区作为中介机构，其所提供的老年人信息，将会为养老服务提供重要参考。调查显示，老年人渴望社区养老服务能针对其养老需求。在调研过程中，在笔者就“您对社区养老工作有什么建议或要求吗?”这一开放性问题询问老年人时，许多老人告诉笔者，他们需要灵活的养老服务。通过深入的询问，笔者了解到老人所谓的“灵活”，其含义就是：针对不同的养老需求，提供不同的社区养老服务。除此之外，笔者在走访过程中，也时常碰到一些对社区养老工作非常不满意的老年人。在交谈中，笔者发现这些老人，多是因为没有受到过社区提供的养老服务，所以才对目前社区的工作非常不满意。特别是一些流动性的老年人，他们基本上无法享受任何的社区养老服务。虽然他们的数量并不大，但是他们的养老状况同样值得关注。由此可见，社区作为中介机构，其所提供的老年人信息，将是决定养老服务好坏的重要因素。

以社区作为中介机构的模式，可以降低企业进入养老行业的门槛限制，充分调动企业进入养老行业的积极性，让社区成为老人(消费者)和企业(供给者)的中介角色，不仅是社区养老产业化的必经之路，更是整个养老行业转型与发展的必要手段。目前，真正涉足养老业务的企业不但数量少，而且服务领域分布不均，主要集中在养老医疗和养老租赁领域，特别是

企业缺乏与老年人的沟通联系机制，增加了企业在养老领域的产品推广成本和市场开发难度。而社区中介式的养老服务模式，不仅建立了“企业―社区―老年人”的生产、服务和销售的长效联系机制，更是利用社区贴近老年人的性质，使企业为老年人的服务渠道拓宽。以奥维通信公司为例，近年来，该公司通过与南京，天津等政府老龄办，基层民政部门和社区的合作，构建和运营养老信息服务网络，为社区老人信息录入，社区老人服务平台的建设提供技术支持和服务，不仅使公司的经营业务得到拓宽，更推动了社区养老的信息化，也成为以社区为依托，政府牵头，企业参与的社区中介式养老服务的典范。由于社区目前没有独立的招商引资权利，企业参与，社区依托的社区式中介式养老困难重重，但在我国基层民主自治日益完善的背景下，社区的自治不仅表现在政治上，在社会公共服务的作用也会愈加体现。通过实现社区财权和事权的统一，发挥第三方作用，而是社区医院，日间照料中心注入市场活力，社区养老才能在形式和内容上实现长效性，而这需要我们对社区重新客观审视，更需要政府在社区治理方面推进改革，发挥基层社会组织的活力。 任何行业，各参与者的角色定位直接关系到资源和利益的分配，只有理顺社区和政府的关系，社区与企业为代表的第三方关系，实现社区为核心，为中介的政府、社区、第三方和老年人的良性互动，社区养老体系才可能成熟。我国正处于经济转型的关键节点，养老服务业虽是朝阳产业，但也面临转型之路。在养老行业，公益性和营利性是相辅相成，互相补充，社区养老产业化不仅没有排斥公益性，反而让老年人享受到更优质的服务，而这正是行业公益性的本质。所以，推进社区养老产业化，发挥第三部门作用，在弥补家居养老，社区养老的不足，实现老年人老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐的同时，也带动着新的消费需求，对促进我国由粗放式发展转化为产业结构优化升级的内涵式发展，进而促进全面建成小康社会具有重大意义。

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