宪法学的基本矛盾是公民权利与国家权力的关系。其道德基础在于人权保障 ,社会基础在于国家与社会的二元化 ,逻辑起点在于人民主权。下面是小编为大家整理的宪法研究生论文开题报告，供大家参考。

宪法研###究生论文开题报告篇一

《 彭真与宪法监督 》

【摘要】彭真主张从国情出发确立我国的宪法监督制度，他认为，在政治体制改革没有到位前，还谈不上全面的宪法监督，宪法的真正实施和监督，需要一个长期的过程。在20世纪80年代，彭真对如何开展宪法监督工作提出了一系列重要观点。他还身体力行地、创造性地推进宪法监督工作的开展。彭真关于宪法监督的一系列观点以及他推进宪法监督工作的措施，在今天看来仍然有重要的现实意义。

【关键词】宪法监督;政治体制;彭真

1982年《宪法》确立了全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。但是，宪法实施的近三十年来，理论和实践中对这一制度的批评持续不断，各种新的设想更是层出不穷。笔者认为，评判中国现行的宪法监督制度，构想宪法监督的未来，特别需要持有一种历史分析的态度和方法。1982年《宪法》是由彭真主持制定的，宪法监督制度的确立当然也是他深思熟虑的结果。《宪法》制定后，彭真又于1983年至1987年任六届全国人大常委会委员长，直接主持全国人大常委会监督宪法的实施。所以，彭真对宪法监督的设计、观点以及他致力于宪法监督的活动，集中代表、反映了我国宪法监督制度确立的背景和实施进程。彭真是我国法制建设的主要奠基人，回顾、分析他对宪法监督的态度和做法，具有鉴往知来的意义。

一、以务实的态度清醒对待宪法监督问题

1982年11月26日，彭真在五届全国人大第五次会议上作关于宪法修改草案的报告时强调：“中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害。”{1}但是，彭真对我国宪法监督制度的设立与运行所持的态度，又始终是务实的、清醒的、理性的。

(一)主张从国情出发建立宪法监督制度

1982年《宪法》制定时，一种倾向性的意见是，要求设立类似宪法委员会或者宪法法院的专门机构来监督宪法的实施。彭真也慎重考虑过这一设想，但最终，在他与邓小平、胡耀邦等中央领导人的商定下，宪法还是确立了由全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。{2}为什么呢?根本原因是基于我们的国情。

1982年12月3日，彭真安排胡绳并与胡绳一起到五届全国人大第五次会议的主席团会议上，对宪法修改的诸多问题做说明{3}。在这个说明中，他们针对性地阐述了我国宪法监督制度的三个主要国情背景。

第一，人民代表大会制度的政治体制，决定了除全国人大和它的常委会之外，没有一个更权威的机关来监督宪法的实施。彭真说，宪法规定了全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由它产生，受它监督。全国人大一年只能开一次会，所以要加强全国人大常委会的职权。这样，全国人大和它的常委会都应当有监督宪法实施的职权。在人民代表大会制度的体制下，“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事。”{4}

第二，在中国的实际情况下，即使发生了违宪问题，也不是靠一个专门机构就能解决的。针对当时要求设立专门机构的意见，彭真反问道：“是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施?”他随即举了“文化大革命”的例子来回答：“大家所想的，实际就是‘文化大革命’把五四年的宪法扔到一边去了。实际上，在当时无论你搞一个什么样的组织，能不能解决这个问题呢?不见得。”{5}彭真的意思很明确，“文化大革命”中，五四宪法虽然没有被废止，但是，在那样的环境中，发生那样一场违宪的动乱，甚至国家主席不经宪法程序就被打倒了，并不是搞一个什么专门机构就能解决违宪问题的。

第三，指望通过一个专门机构来解决所有违宪问题，也不现实。根据彭真的安排和嘱意，胡绳说，法国、意大利等国类似宪法委员会的机构，它们监督的任务是有限的，而我国由全国人大及其常委会监督宪法实施，“这样一套制度实际上已经起了某些国家宪法法院、宪法委员会的作用。{6}“可是如果整个国家宪法的每一个条文，从每一件国家大事以至到每一个公民的自由权利都由一个专门的机构来保证，这是不可能的。”{7}

(二)政治体制改革未到位前还谈不上全面开展宪法监督

回顾20世纪80年代初、中期我国法制建设的历史可以发现，那时候，人大工作很活跃，人们对民主法制建设的热情和期望也很高，但人大工作并没有全面开展起来。拿全国人大及其常委会来说，开展的主要工作还是立法，而宪法和法律制定后面临的突出问题是，实施和监督不到位。到了1984年、1985年的时候，这个问题日益凸显。地方人大常委会和全国人大常委会的组成人员普遍提出，全国人大常委会对宪法和法律实施的监督工作做得不够，要求加强这项工作。彭真很重视这些批评和意见。他在1985年3月26日六届全国人大三次会议预备会议上开头就说，“这个意见提得好，已经吸收进常委会的工作报告”。{8}这年的11月24日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上讲话时又说：“从上次代表大会到现在，大家很强调人大常委会要搞好监督。这的确是一个重要问题。”到了1986年9月6日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上讲话，谈到人大的监督工作时，还说了这样接受批评的话：“这个工作我们过去做得不够，有的同志批评说，人大定了那么多法，执行没执行没有好好管，这个批评我们接受。”{9}

是全国人大常委会疏于或者不愿意开展监督工作吗?或者是担任委员长的彭真没有专注于这项工作吗?当然不是。彭真熟谙民主法制的基本规律，又雄心勃勃地推进民主法制建设，他何尝不深知监督是权力机关的生命力所在，何尝不想加强监督，特别是加强宪法实施的监督呢。但彭真认识得更深的是，人大的监督问题从根本上说，是一个涉及政治体制改革的问题，人大监督的进程实际上取决于政治体制改革的进程，而全国人大及其常委会对宪法实施的监督就更是如此了。

值得注意的是，彭真对政治体制改革与宪法监督包括整个人大监督的关系的阐述，并不是一次挑明的，而是经过了一个逐步点明的过程。还是在前述1982年12月3日的全国人大主席团会议上，彭真在强调由全国人大及其常委会“行使监督宪法实施的权力比较适宜”的同时，还说了一句耐人寻味的话：“当然，随着情况的发展，是不是还可以搞一些具体的规定，那要等将来再说。”{10}这里的“随着情况的发展”，是指随着什么“情况”的发展呢?1982年的时候，政治体制改革已经提上议事日程，这个“情况”实际就是政治体制改革的情况。

在前述1985年3月的六届全国人大第三次会议预备会议上，为回应常委会委员们对加强监督的强烈要求，彭真讲的第一个问题就是监督。但是，他没有对人大及其常委会不能有效行使监督权的原因进行分析，而是着重从十分广泛的意义上对监督的主体予以分类。在讲到全国人大及其常委会对法律实施的监督时，他说，这“主要是监督宪法的实施，包括履行宪法规定的职权”，但如何具体地监督宪法的实施呢?彭真只是说，“任何机关、任何地方如果做出同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会有权力、有责任予以撤销。”{11}这里，彭真没有对全国人大及其常委会撤销有关违宪的决议、决定的具体措施和程序予以展开，更没有对宪法监督的其他内容予以展开。

到了1985年11月24日，在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上，彭真又将监督作为一个重要问题提出来。但是，与半年前在人大预备会议上不讲人大常委会不能有效行使监督权的原因不同，这次，彭真话锋一转即说：“现在，经济体制改革正在全面、深入展开。一切不适合、不利于社会生产力发展的生产关系和上层建筑的环节、规章制度、管理方法等，都要改革。”“在这种情况下，要求人大监督的空气很浓。”{12}彭真所说的“生产关系和上层建筑的环节、规章制度和管理方法等”是什么呢?实际就是政治体制，但他没有点明。在讲完这个意思后，彭真又从很广泛的意义上对监督的范围做了分类，最后才强调说，全国人大常委会要在《宪法》第67条规定的职权范围内进行监督，其法律监督主要是监督宪法的实施。但是，和在半年前的人大预备会议上一样，彭真仍然没有对监督宪法实施的具体问题予以展开。可见，他对宪法监督问题所持的态度是十分慎重的。

而到了1986年9月6日，在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上，彭真则明确提出了宪法监督取决于政治体制改革的问题。这是一次人大工作的重要会议。召开这次会议有一个大背景，就是1985年9月初，胡耀邦和胡启立先后批示，要由中央发一个加强人大工作的文件。根据这个要求，全国人大常委会办公厅在1986年两次组织起草文件，但大家对稿子不满意，未搞出来。{13}

为什么没有搞出一个大家满意的稿子呢?关键是人大工作的开展涉及许多重大的政治体制问题，而监督工作当然首当其冲。所以，在9月6日的这个会议上，彭真直接点破了人大工作与政治体制改革的关系。他开门见山地说：“我们不但要全面进行经济体制改革，还要进行政治体制改革。政治体制改革牵涉到的就多了，牵涉到党如何领导，牵涉到中央和地方的关系，牵涉到人大和政府。”{14}他进一步说：“党的领导体制包括在政治体制里面……而生产力发展了，生产关系要适应生产力的发展，上层建筑也要改革，党的领导当然也要改善。这个问题不解决，要全面讨论人大的问题，条件还不具备。”{15}彭真所说的“这个问题不解决”中的“问题”，就是政治体制改革，特别是“党的领导也要改善”这个问题。而人大及其常委会的宪法监督问题，就是如彭真上面所说的，是涉及党的领导，涉及中央和地方关系，涉及人大和政府关系的重大和复杂的政治体制问题(当然，最根本的还是党的领导问题)，只有解决了这个问题，才具备全面讨论宪法监督的条件。

彭真关于宪法监督取决于政治体制改革的认识，到了1988年3月31日，才由陈丕显副委员长在七届全国人大第一次会议上明确提出。在这次会议上，彭真委托陈丕显做六届全国人大常委会五年来的工作报告。根据彭真的意见，这个报告说，六届全国人大常委会在行使监督权方面所做的工作，“距离宪法的规定、人民的期望以及政治体制改革和经济体制改革的要求还有相当大的差距”，“要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。”“监督问题的根本解决，则有待于政治体制改革的深化。”{16}这里虽然总体上说的是人大的监督问题，但宪法监督无疑是人大监督工作之牛耳。彭真主持起草的这个报告也是国家最高权力机关首次以正式文件的形式揭示宪法监督与政治体制改革的关系，而此后迄今的各类文件中鲜有这一提法了。

(三)宪法的真正实施和监督需要一个长期的过程

全国人大常委会法工委原副主任张春生先生在一篇文章中有这样一段回忆：“1985年底，在一次全国人大常委会召集的《民法通则(草案)》研讨会上，一位我所敬仰的老一辈革命家在讲到法治建设的不易时，很有感慨地说了一句话：‘我这辈子看不到中国成为一个法治社会。’他又问在座其他几位老同志能否看到，回答是众口一词，都说看不到。”{17}张春生先生所说的“一位我所敬仰的老一辈革命家”就是彭真。彭真对中国法治建设需要漫长阶段的这一带有悲观色彩的话，没有出现在他公开出版的著作中，但类似的话在其著作中多次出现。仅在1985年的2至7月间，彭真在公开的讲话中就四次提出了这一观点，并突出地强调了宪法实施与监督的长期性和艰巨性。

1985年2月3日，彭真在对浙江省人大常委会组成人员谈立法工作时，专门讲了宪法实施问题：“大家关心宪法的实施，这的确是个重要问题。”但彭真话锋一转又说：“全国十亿人都按宪法办事，要有一个过程。”{18}为什么说要有一个过程呢?因为“我们国家几千年来，皇帝说的就是法律，朕即国家，皇帝的话就是金口玉言。”而新中国成立以后，“在很长一段时间里，我们对待法制的重要性认识不足。结果，来了一个‘文化大革命’，这下可不妙了。”彭真接着说，党的十一届三中全会才提出民主法制建设的问题，“从那时到现在，刚刚六年。我们国家立了这么多法，我看进步不算慢。大家逐步养成依法办事的习惯，也进步得不算慢。”但他还是说：“这要有一个比较长的过程，决不会三五年就可以实现人人养成依法办事的习惯。因此，要有一点耐心。”{19}

1985年3月26日，彭真在六届全国人大三次会议预备会议上说，宪法和法律制定以后，就要坚决执行。现在普遍存在的问题是，法制观念还不够强。但他又强调说：“这要有一个过程，还有一个习惯问题。”{20}这年的6月7日，彭真在同全国人大常委会机关负责同志谈话时，要求他们努力学习马克思主义的基本理论，并特别提醒要好好学习宪法，他忧虑地说：“健全社会主义法制，不是三五年就可以搞好的。现在很多人连宪法还没有好好学习，怎么能够严格按照宪法、法律处理具体问题呢?”{21}

不到一个月，1985年7月1日，彭真在全国人大常委会组织的立法工作干部培训班上讲话。他强调：“如果不是不管什么人，都要遵守宪法和法律，都没有超越宪法和法律的特权，那么国家的安定和社会主义事业的顺利进行，就不能说是有保障的。”{22}但他又说，“健全社会主义法制，不仅要有法可依，还要依法办事，这是一个长期的艰巨的任务。”对依法办事的长期性和艰巨性，彭真形象地说，“旧中国没有民主，老百姓开个会都不行，撒一张传单就可以抓起来杀头。”建国以后，我们在法制建设方面的基础比较薄弱，政法干部也比较少，这是有原因的。“拿我们党来讲，”“没有依法办事的习惯”。“还有，我们经历了几千年的封建社会，封建残余思想至今影响着我们。”{23}

彭真在以上几次不同场合的讲话或谈话，表明了他对宪法实施的长期性和复杂性所持有的清醒认识。

二、关于如何开展宪法监督的重要观点

在现有的国情下，在政治体制改革还没有到位的情况下，在宪法实施与监督面临长期性和艰巨性的背景下，如何开展宪法监督工作呢?彭真提出了以下重要观点。

(一)将宪法监督的重点先放在对有关法规和决议是否违宪的审查撤销上

全国人大及其常委会监督宪法的实施，究竟要行使哪些职权，要对什么样的违宪行为进行监督，又按照什么样的程序，采取什么样的措施进行监督呢?这是相当复杂的问题。在宪法实施过程中，违背宪法的主体不仅包括有关国家机关，还包括政党等组织和个人，违宪的行为不仅包括有关国家机关制定法规，做出决议和决定等行为，还包括其他主体的诸多行为。这些行为都应当承担不同的责任。因此，全国人大及其常委会监督的对象、内容和措施应当是广泛的。

但是，注意分析彭真关于宪法监督问题的一系列讲话，就会发现，他所讲的宪法监督，主要地是指全国人大及其常委会对有关国家机关制定的法规和做出的决议是否与宪法相抵触进行监督，而没有或者很少在更广泛的意义上谈宪法监督问题。

如上文所引，彭真在1985年3月26日、11月24日以及1986年9月6日的三次讲话中所提的宪法监督，都是对国务院、地方人大及其常委会制定的法规和做出的决议、决定是否违宪的监督，如果违宪，全国人大及其常委会就有权力、有责任予以撤销。也就是说，彭真主要是在法律监督的层面上谈宪法监督的。即使到1987年6月22日，彭真在六届全国人大常委会第21次会议联组会议上发表的那篇著名的“一不要失职，二不要越权”的讲话中，也仍然重复了这样的说法。

彭真在多次讲话中反复强调任何个人和组织都必须遵守宪法，依宪法办事，不得有超越宪法的特权，对一切违背宪法的行为必须予以追究。可是，在谈到全国人大及其常委会的宪法监督时，他为什么主要在法律监督的层面谈这个问题，并着重谈对违宪的有关法规和决议的审查撤销呢?这是颇耐人寻味的。综合前文所述的一些背景和情况可以发现，全国人大及其常委会监督宪法实施，固然有很多的方面和内容，但在现实情况下和现有条件下可以和能够做到的，恐怕主要的也还是对与宪法相抵触的法规和决议的撤销。{24}这样，我们也就不难理解彭真为什么没有从更广泛的意义上谈宪法监督了。

(二)要求有关国家机关自查自纠违宪问题

1983年2月26日，彭真在中央政法委员会扩大会议上的讲话中，主要结合政法机关自查自纠违宪行为的问题，系统地阐述了他对中国式违宪问题处理方式的思想。

为避免政法机关发生违宪问题，彭真要求各机关做决策之前先要检查一下是否符合宪法。他说：“一九五四年通过第一部宪法，那个时候，中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问：是不是符合宪法?现在这样强调社会主义法制，更要注意符合宪法，政法机关尤其必须注意依法办事。”{25}

针对政法机关已经发生的违宪问题，彭真提出的处理方式是：“政法各部门要尽先主动地、系统地检查一次工作中有没有和宪法不符合的问题。”“主动检查一下，凡是与新宪法不符合的，要抓紧认真纠正。”“不要等到六届全国人大开会时代表提出来，哪个机关违宪了，那时才检查，就比较被动了。”为什么要政法机关主动检查，不要被动地等人大来检查处理呢?因为，政法机关“过去工作中不符合新宪法的事情不很少，等到人大提出来，你处理不处理?人大不处理，人大就被动;处理吧，要处理多少?”{26}

当时，彭真还将对违宪问题的主动处理由政法机关扩大到其他国家机关：“政法各部门，包括立法机关、执行机关和司法机关，各自系统地进行一次检查，各系统自己抓。”他要求，“凡是与宪法不符合的，要尽快地、主动地纠正，不要等人家提出来或者检举控告时才被动地改。主动纠正好，还是被动纠正好?还是主动纠正好”，“在六届人大前，请各部门自己检查一次”{27}

那时候，中央很重视对违宪问题的检查处理，这就涉及一个向中央报告的问题。是在处理之前向中央报告，被动等待中央的处理意见，还是主动自查自纠后再向中央报告呢?彭真强调说：“现在主要不是给党写报告的问题，而是实际检查纠正的问题，最好先检查纠正再报告。”{28}

根据杨景宇先生的记录，{29}到了两个月后的1983年4月30日上午，彭真在同胡绳、王汉斌等专门谈监督宪法实施问题时，又再次强调说，“对于违宪行为怎么办?”“重要的是，不要等到违宪了再来纠正。人民群众、人民代表、社会团体、国家机关，随时发现违宪的问题和苗头，就要随时提出，认真解决”。“这样，解决问题就会比较及时，比较好。”{30}

彭真上述处理违宪问题的观点是相当深刻而重要的。他显然不主张用公开冲突、事后由其他机关监督纠正的方式来处理违宪问题。这主要有三个原因。一是现实中违宪的问题“不很少”，一件一件都由人大及其常委会监督处理，可能不堪重负。二是从政治伦理上看，我国的国家机关之间是不尚冲突和争斗的，遇事注重通过沟通和协商来解决问题，这不同于西方国家机关之间的关系。所以，彭真强调还是“主动纠正好”，等到被检举控告后由其他机关来纠正，这个违宪的机关就“被动”了。这种“主动”和“被动”的用语，显然已不完全是法律意义上的，它带有主观的政治伦理的色彩。三是中国缺乏法制的传统，不适宜一下子采取过硬的办法处理违宪问题。在前述1985年2月3日对浙江省人大常委会组成人员的谈话中，彭真就说：“几千年不讲法制，现在要人人养成依法办事的习惯，那是不容易的。所以，对于有些问题，全国人大常委会一般采取提醒的办法，改了就好。”{31}

监督宪法实施关键是要监督广大党员干部遵守宪法

彭真认为，监督宪法的实施，关键是要监督广大党员干部遵守宪法。为此，他专门引用胡耀邦在党的十二大报告中的话：“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。”“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”{32}彭真有一个著名的论断，几十年来一直被广泛引用：“在我们的国家，党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。”{33}他认为，监督宪法的实施当然离不开党的领导，但他又说，党领导的最好方式，就是发挥党员遵守宪法的带头作用。{34}彭真多次对监督党员领导干部遵守宪法存在的困难进行分析，并特别强调要警惕封建残余思想的影响。他若有所指地批评某些不重视宪法的领导者：“有的人没有当‘长’的时候对民主法制还觉得重要一点，当了什么首长就对民主和法制不那么热心了，或者不是那么严格、甚至有点嫌麻烦了”{35} 1983年12月3日，为纪念八二宪法颁布一周年，彭真向新华社记者发表谈话。在强调党员领导干部要带头遵守宪法，严格依照宪法办事时，彭真严厉地说，对于那些违背宪法的，“不管什么单位，不管什么人，党内党外”“依法该怎么处理就怎么处理”“不这么办，还有什么社会主义法制!”{36}

(四)对党的违宪行为与国家机关的违宪行为要分开处理

全国人大及其常委会监督宪法实施面临的一个严峻问题是，一旦党派包括中国共产党违背了宪法，怎么办?这实际是涉及中国党政关系的一个核心问题，在监督法的制定过程中就遇到过。最初起草的《监督法》草案中，就曾有全国人大及其常委会撤销与宪法相抵触的党的文件的规定，但后来被删去了。在理论与实践中，也一直存在一种要求权力机关对政党的违宪违法行为进行监督的观点。这实在是一个重大而复杂的问题。

彭真是如何看待这一问题的呢?在前述1982年12月3日的全国人大主席团会议上，彭真先说了铺垫性的话：“从法律上来讲，宪法序言里写了：一切国家机关和武装力量，包括人民解放军，各政党—当然也包括中国共产党”，“都必须以宪法为根本的行动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的责任。”“宪法条文还规定，任何个人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权。”显然，彭真是在说，“从法律上来讲”，在这些不得违宪的主体里，中国共产党无疑是包括在内的。他还强调：“这一点，我们宪法规定的比较严格”。紧接着，他明确提出：“有的同志问，如果党违背了宪法怎么办?”彭真自答道：“我们的党章规定了党的活动、党员的活动，都要在宪法规定的范围以内。”“耀邦同志十二大的报告又专门讲了。”为说明共产党不得违背宪法，彭真还引用了邓小平关于任何党员干部都不得触犯刑法的话做类比。他说：“其实不是从现在起，刑法公布时，邓小平同志就讲，从中央主席到支部书记，对刑法都要遵守和执行。那时这个思想就定了。”对于中国共产党也不得违宪的问题，彭真总结说：“从法律上讲，比较完备了。”{37}

彭真这段关于党也不得违宪以及党违背宪法如何处理的话，十分艺术。他从开始就说，“从法律上来讲”，宪法序言里是写了共产党不得违背宪法的。在回答完党违宪了怎么办后，他又说，对这个问题的规定，“从法律上讲”，比较完备了。“从法律上讲”是一个限定性的用语，显然有未尽之意。实际上，在1982年那个时候，能够明确将包括共产党在内的任何党派都没有超越宪法的特权写进宪法，本身就是一个巨大的勇气和进步。那么，党一旦违背了宪法怎么办呢?彭真看似没有正面回答问题，但意思很明确：即对于党的违宪问题由党章来处理。他的思想是，党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，因此，党违背宪法首先就是违背了党章，要先在党内按照党章来处理。

仔细研读彭真在不同场合的讲话可以发现，他始终是将党的违宪违法问题与党章以及党内的处理联系在一起的。比如，1984年3月13日，彭真在省级人大常委会负责人会议上所作的“不仅要依靠党的政策，而且要依法办事”的讲话中说：“党的活动不在法律的范围内，行吗?不行!决不行!这是十年内乱已经证明了的。党章、宪法对此有明确的规定。”{38}据此，党如果不在法律的范围内活动怎么办呢?当然首先是按照党章的规定在党内处理。再比如，在前述1985年3月26日的讲话中，彭真在将监督分为四种类型时，就说，“第一种是党的监督。党有党章、党纪，违反党纪的，由党的组织管。”据此，党如果违反宪法，当然首先是违反了党章，是严重的违反党纪，应当由党的组织依照党章管。彭真还进一步说：“有的党员违法乱纪，党的纪律检查机关撤销他的党内外一切职务。撤销他的党内职务，当然是党组织的事。撤销他的党外职务，当然属于建议性质，还要由有关机关依照法定程序处理。”{39}这就进一步明确了，党员的违宪违法问题，先由党内处理;涉及担任国家机关职务的，随后由国家机关按照法定程序处理。这就是现在实际工作处理党员干部违法问题的基本步骤。

1986年3月2日，彭真在全国政法工作会议上的讲话中，还专门强调政法机关党员要分别以党章和宪法为依据检查自己的违宪问题。他说，“党章是所有共产党员共同的根本准则;宪法是所有公民共同的根本准则，也是所有共产党员共同的根本准则。”“希望我们政法队伍里的每个党员同志，都把党章、宪法作为镜子，经常照照自己的言行”。{40}

那么，全国人大及其常委会如何处理党的违宪问题呢?这从彭真前述1985年11月24日在省级人大常委会负责人座谈会上的讲话中可以得到启发。他说，“有些违反党纪的问题，应由党去处理。”“全国人大如果发现了属于党风党纪的问题，可以主动向中央反映情况”。“全国人大常委会不可能，也不应该越俎代庖直接处理这方面的问题。”彭真还进一步说，“各级人大常委会要主动地和同级党委、政府建立密切的联系”，要“依靠党的领导，同各方密切协作，把事情办好。”{41}这就清楚地表明，即使是全国人大常委会也不能独立地处理党的违宪问题，对于党的违宪问题，全国人大常委会应当与中央沟通协作，由中央先按照党章和党纪处理。地方各级人大常委会也应当这么做。

实际上，彭真在历次讲话中都没有要求全国人大常委会(包括地方人大常委会)直接监督党的违宪问题。为什么呢?笔者以为，这主要有两个重要原因。

第一，彭真是严格按照人民代表大会制度的政治体制来思考宪法监督问题的。如前所述，他所说的宪法监督，主要是全国人大及其常委会的一种法律监督，而这种监督也被限制在国家机关体制的内部。按照人民代表大会制度的体制，人大及其常委会只能监督由它产生、对它负责、受它监督的那些国家机关，而按照宪法的规定，包括共产党在内的各党派以及社会团体、企业事业单位，都不属于国家机构的体系，所以，是否可以由全国人大及其常委会去监督它们的违宪行为，的确是值得深加研究的。

第二，人大及其常委会能否监督党的违宪问题，还是一个如前所述的涉及政治体制改革的根本性问题。彭真很清楚，在政治体制改革还没有到位的情况下，要谈人大及其常委会监督党的违宪问题，条件还不成熟，因此，他在不少讲话中，总是强调党“必须在宪法和法律的范围内活动”，而没有就监督党的违宪问题进一步展开他的思想。

(五)监督宪法的实施要依靠群众和社会力量

宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，这是不是意味着只有全国人大及其常委会才能监督宪法的实施，其他任何组织和个人都无权监督呢?当然不是。{42}

但长期以来，理论和实践中有一种倾向：一讲宪法监督，总是聚焦或者局限于全国人大及其常委会对这一职权的行使。彭真是如何看待这一问题的呢?根据杨景宇先生的记录，彭真在前述1983年4月30日同胡绳、王汉斌等的谈话中，专门谈了监督和保证宪法实施的六个要点。他说：第一，要监督国家机关和国家工作人员严格地遵守宪法。“这是宪法能不能执行的关键所在”。第二，要靠十亿人民，使十亿人民掌握宪法，“并同违反和破坏宪法的行为进行斗争”。“这是贯彻执行宪法的最伟大的力量和最根本的保证。”第三，工会、妇联、共青团等社会团体和村民委员会、居民委员会等组织，要学习和宣传宪法，同违反和破坏宪法的行为进行斗争。第四，报纸、刊物、广播、电视等宣传部门，都要结合实际，经常地、反复地、生动活泼地宣传执行宪法的好人好事，揭露、批评违反和破坏宪法的行为，造成维护宪法的强大舆论。第五，如前文所述，要随时发现违宪的问题和苗头，认真及时解决，不要等违宪了再来纠正。第六，才是由全国人大和它的常委会监督宪法的实施。{43}

分析上述彭真与身边工作人员谈话的六个要点的排序可以发现，其中有四个要点是讲监督宪法实施的主体的。第一类主体是十亿人民，第二类主体是工会、妇联等社会组织，第三类主体是新闻媒体，最后一个主体才是全国人大及其常委会。前三个主体实际就是群众力量和社会力量。这就有一个引人深思的问题了，那就是对于监督宪法实施的主体，彭真虽然也提到了全国人大及其常委会这一宪法规定的国家机关，但是，他更重视的却是社会组织和媒体特别是十亿人民对宪法的监督，也就是说，彭真是十分重视以群众力量和社会力量来监督宪法实施的，甚至把这一监督的重要性置于全国人大及其常委会之前、之上，全国人大及其常委会的监督实际只是一个最后的法律手段。而分析彭真讲话中的另外两个要点又可以发现(第一个要点讲的是监督国家机关及其工作人员的遵守宪法，第五个要点讲的是要随时发现违宪的苗头和问题)，这两个要点虽然讲的是具体的监督活动，不是监督主体，但却与监督主体密切相关，因为监督国家机关及其工作人员是否遵守宪法，发现违宪的苗头和问题，主要的还是要依靠群众力量和社会力量。

两个月后的1983年6月21日，彭真在六届全国人大一次会议上首先就讲了宪法实施问题。他讲的标题就是：“动员一切力量，从各方面保证宪法实施。”对于“从各方面”保证宪法实施的“一切力量”，彭真虽然首先提到的就是全国人大及其常委会和地方人大及其常委会，但对这两个重要的主体，他只是一言带过，紧接着却花了相当长的篇幅强调人民群众、社会组织和新闻媒体等力量监督宪法实施的重要性。{44}可见，在这个公开讲话中，彭真关于依靠群众力量和社会力量来宪法监督宪法实施的思想，与上述内部谈话的精神是一脉相承的，或者可以说，彭真4月30日的内部谈话就是为这次公开讲话做准备的，是基础。

这里要特别提出的是，彭真认为，宪法监督的根本力量在十亿人民。1982年11月26日，他在五届全国人大第五次会议上作宪法修改草案的报告中就说，十亿人民“同违反宪法和破坏宪法的行为进行斗争，这是一个伟大的力量。”{45}在上述六届全国人大一次会议上，彭真再次强调，“保证宪法的实施，从根本上说，要依靠人民群众的力量。”{46}彭真在其他公开和内部的讲话中，也曾多次提出要靠人民群众监督宪法实施的思想。

为什么要强调依靠人民监督宪法的实施呢?在六届全国人大一次会议上的讲话中，彭真对这个问题进行了逻辑和理论的阐述。他说：“毛泽东同志说过：‘马克思列宁主义的基本原则，就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。”，这就巧妙地借毛泽东的话，引出了马列主义有关于利益问题的经典说法。紧接着，彭真将这个利益问题与宪法联系起来。他说：“我们的宪法是经过全民讨论，集中最广大群众的意见制定出来的。”“它是维护人民管理国家的权力和其他各项公民权利，并且制裁极少数破坏社会主义的敌对分子的有力武器。”{47}一言蔽之，“它代表十亿人民的根本利益和长远利益，同时也保护每个公民正当的个人利益和当前利益。”{48}彭真这里提出一个十分重要而务实的命题，即宪法集中反映、代表了十亿人民的根本利益和长远利益，保护着每个公民正当的个人利益和当前利益，而只要“十亿人民充分认识实施宪法同他们的根本利益和切身利益的关系，就会自觉地为维护宪法尊严、保证宪法实施而奋斗。”{49}这就得出一个结论了：因为宪法是人民利益的反映，所以，只有亿万人民才会最自觉、最根本地监督宪法的实施。

彭真关于宪法监督根本上要依靠人民的讲话过去快三十年了，现在看来仍是切中要害的。而这些年来宪法监督的实际情况，似乎更应验了他的这一思想。在宪法监督制度还不甚健全、法定的国家机关尚没有充分行使宪法监督职权的情况下，充分依靠群众和社会的力量，的确是监督宪法实施的有效办法。这些年来，由公民、媒体等社会力量发起的监督宪法实施的诸多案例也充分证明了这一点。

值得注意的是，彭真虽然将全国人大及其常委会的监督作为最后的法律手段，但在他看来，即使是这两个监督宪法实施的机关，在发生违宪行为时，也应当受到监督，而监督者只能是授出权力的一方，从终极的意义上说，就是广大人民群众。在1982年12月3日的主席团会议上，对于宪法监督问题，彭真就说，“人大常委如果行使不对，全国人民代表大会可以撤销，也可以变动，还可以撤换全国人大常委的组成人员。”{50}而全国人大一旦违宪，则是相当复杂的问题，彭真没有给出系统解决的措施，但他着重从代表与选举单位的关系上提出了解决问题的方案。他说：“全国人大代表由选举单位监督。”“我们国家主席受人大监督，人大代表又受他们选举单位的监督。如果搞得不好，法律不能容许，原选举单位也可以撤换他。”{51}全国人大真的违宪，由选举单位撤换其组成人员，并非不可行，但操作起来确是一个难题，这是人民代表大会制度实行过程中遇到的一个困惑。但彭真提出这个问题，主旨和意义并不在于解决方法的本身，而是在强调，违宪的一方总要受权力授予一方的监督，归根结底是要受亿万人民的监督，“我们全国十亿人没有一个不受监督，除了被剥夺政治权利的以外，也没有一个人不监督人的。”{52}彭真的这些观点，充分反映了他在宪法监督问题上所秉持的人民本位而非某一个机构本位的思想，是发人深省的。

(六)监督宪法实施要发挥专门委员会和地方人大常委会的作用

虽然宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，但彭真认为，这并不意味着全国人大及其常委会是在孤立地行使宪法监督的职权，他强调，在国家机构的体系中，全国人大及其常委会这一职权的行使，离不开其他国家机关的协助和保障。在1982年12月3日全国人大主席团会议上的说明中，彭真专门讲到这个问题。他说，一方面，要发挥全国人大专门委员会的作用。“凡是人大和它的常委会认为违反宪法的问题，就可以交有关的专门委员会去研究。”对于违宪问题，“人大常委委员可以提出来，代表也可以来信检举，每一个公民，每一个单位也可以检举”，但还是要先“由常委会交专门委员会去研究”，“这样在组织上讲比较理想。”{53}另一方面，要发挥地方人大常委会的作用。他强调说，监督宪法的实施，“地方各级人大常委会也有这样的责任。”{54}到了1983年6月24日，彭真还专门强调，省级“人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法”。{55}彭真认为，全国人大及其常委会监督宪法实施，充分发挥全国人大各专门委员会和地方人大常委会的作用，“这比外国的什么宪法委员会、大法官更保险些。”{56}

(七)不同程度的违宪行为由不同机关分别处理

长期以来，我们过分专注于对建立什么样的违宪审查制度这一宏大问题的讨论，却忽视了对违宪行为的个别情况以及不同的违宪行为由谁来处理等具体问题的研究。其实，这个问题在1982年宪法修改过程中已经受到了注意。宪法修改委员会秘书处在设计全国人民代表大会宪法委员会的时候，就将它的职权限定为处理“重大违宪问题”，并一一列举了“重大违宪问题”的情形。{57}而实践中，违宪行为是很复杂的现象，如果将所有的违宪行为都交由全国人大及其常委会处理，全国人大及其常委会就会陷于不堪重负的境地。

彭真是如何看待这一问题的呢?1983年4月21日，他在同全国人大常委会机关内部有关负责人谈人大常委会监督宪法实施时，专门提出了这个问题：“违宪行为有各种各样，有大违、中违，也有小违。”如果“所有违宪都提到全国人大常委来管，怎么管得了?”那么，不同的违宪行为应当谁来处理呢?彭真提出，一方面，“要使宪法为全体人民掌握，成为习惯，自觉地执行宪法，自觉地维护、监督宪法，这比什么力量都大。”另一方面，“有些违宪行为，县、省可以处理，只是重大的违宪行为，由人大处理。”{58}十天后的4月30日上午，在前述同胡绳、王汉斌等人的谈话中，彭真再次提出违宪行为有大违、中违，也有小违的问题。并说：“一般的违宪行为，由各地方、各部门、各方面及时处理、纠正”;“全国人大和它的常委会主要是对那些有关国家安危、国计民生的重大违宪事件，进行监督”。 {59}这里，彭真提出了一个对违宪行为根据严重程度来分类处理的问题，即违宪有大违宪、中违宪和小违宪，而全国人大及其常委会处理的应当是那些重大的违宪事件。

如何将违宪行为具体地分为大、中、小，又由谁去处理各种不同程度的违宪行为呢?这是相当复杂而实际的问题，在当时直到今天的理论和实践中尚缺乏应有的讨论、探索。彭真上述两次谈话中的观点，实际带有内部探讨的性质，所以他在公开的讲话和著作中都没有完全用原话表达这些观点。但是，彭真在前述六届全国人大第一次会议上的讲话中，还是以严谨的方式明确地、原则性地提出了这一思想。在讲到各级人大及其常委会监督宪法实施的职责时，他强调，一方面，“全国人大和它的常委会要认真依法履行这个职责，纠正和追究重大的违宪行为。”另一方面，“地方各级人民代表大会应当按照宪法的规定，切实地保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行。”{60}值得注意的是，在这里，彭真明确地提出，全国人大及其常委会监督宪法实施的职责，是纠正和追究“重大的违宪行为”，那么，那些并不重大的违宪行为也即“中违宪”或“小违宪”的行为由谁处理呢?彭真没有正面回答，但他要求，地方各级人大要按照宪法的规定，切实保证宪法在本行政区域内的遵守和执行，据此，地方各级人大当然有职责在本行政区域内处理那些“中违宪”和“小违宪”的行为了。如何来确定“中违宪”或者是“小违宪”的情况呢?这需要理论和实践的进一步探索，彭真的讲话很慎重，他没有直接回答，而是严格按照宪法的规定，要求地方人民代表大会保证宪法在本行政区域内的实施。

三、身体力行地推进宪法监督

作为社会主义民主与法制建设的主要奠基人，彭真不仅从国情出发，主持设计了现行宪法监督制度，开拓性地提出一系列宪法监督的重要观点和思想，他还身体力行地、殚精竭虑地推进中国的宪法监督。

彭真对宪法监督的重视首先是从全国人大常委会抓起的。身为全国人大常委会委员长，他对全国人大常委会制定的每一件法律、法令，做出的每一个决定或者决议、每一项人事任免，以及行使的其他每一项职权，都首先要检查是否符合宪法的规定，决不允许全国人大常委会在行使职权的过程中发生违宪的情况。彭真曾说过这样坚定的话：如果在他的任上，全国人大常委会发生违宪的事情，他将首先辞去委员长的职务!

六届全国人大常委会任期伊始，在彭真的主导下，常委会不仅十分重视行使监督宪法实施的职权，而且注意从中国的实际出发，采取适当的措施，“艺术地”纠正各种违宪问题。在1984年的六届全国人大二次会议上，受彭真的委托，陈丕显所作的常委会工作报告中就专门说到监督宪法实施的方法和“艺术”问题，“常委会对这方面出现的问题，有的提醒注意，有的进行批评;对一些带有共同性的问题，采取适当措施，加以纠正。{61} ”

彭真要求，除了全国人大常委会带头严格遵守宪法外，中央其他有关方面也必须带头遵守宪法，对于相关方面的违宪行为，全国人大常委会要及时果断地监督纠正。在彭真担任委员长期间，曾发生这样的事情：按照宪法的规定，中国驻外全权代表的任免要由全国人大常委会决定，但我驻南亚某国的大使未经全国人大常委会的决定，正在飞赴该国上任的途中。彭真得知这一情况后，严肃要求其立即先在第三国下机停留，必须等全国人大常委会依照宪法决定通过后方可重新启程履职，从而及时纠正了一件严重的违宪行为。

彭真没有将加强宪法监督仅视为中央层面的问题，他要求对各级国家机关、各个部门和单位以及各级党政领导干部，是否严格遵守宪法，无一例外地加强监督。20世纪80年代初期，彭真担任中央政法委员会书记。那时，正是“文革”结束不久，政法机关刚刚走出混乱，处于恢复、重建和整顿阶段，其中违宪的情况不在少数。彭真将纠正政法机关的违宪行为作为十分紧迫的问题来抓。宪法制定后不到三个月，即前述1983年2月26日，彭真在中央政法委员会扩大会议的讲话中，突出地指出了政法机关的违宪问题。彭真共讲了三个问题，第一个就是强调政法机关不要违宪。他焦虑地说：“是不是违宪的问题，已经紧迫地提到我们议事日程上了。怎么办?”{62}为此，他要求各级政法机关包括其他国家机关，主动、坚决、迅速地检查和纠正工作中存在的各种违宪行为。

彭真的这个讲话(主要内容前文已有述及)具有很强的针对性。第二天，即1983年2月27日，中共中央就印发了彭真《在中央政法委员会扩大会议上的讲话要点》的通知，要求各级党委、各地方、各部门认真执行。中央的这个“通知”指出：“彭真同志在充分调查研究的基础上提出了当前政法工作中亟需解决的几个问题，是很重要、很及时的。解决好这些问题，对全国政法工作必将有一个重大的推动。”“通知”进一步针对实践中出现的违宪问题说了至今听来也令人震动的话：“应当指出，工作中的违宪问题，政法部门有，其他一些部门也有，相当一部分党委也经常发生，诸如未经法定任免手续就正式宣布干部调动，以及对司法工作的干预等，已经造成了不好的影响。”针对实践中发生的违宪问题，“通知”严肃地重申了党章的规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极地、独立负责地、协调一致地工作。”“因此，中央认为，政法部门有必要系统地检查纠正工作中有没有违宪的问题，其他部门，各地、各级党委也应该这样做。”{63}

如同上述中共中央“通知”中所说的那样，“诸如未经法定手续就正式宣布干部调动”的违宪问题，在地方的“相当一部分党委也经常发生”。新宪法颁布实施后，类似的违背宪法和地方组织法等法律的行为，是地方干部任免中的一个突出问题。1983年12月8日，彭真在同各省、自治区、直辖市人大常委会负责人谈话时专门提到了这个问题。他说：“有的省，有的地区，人大常委会任免厅局长，有不同意见，还没有决定，党委就公布了，或者宣布撤销了，这不好，应注意依法办事，不要疏忽。”{64}如何处理地方党委的这种违宪问题呢?彭真要求地方人大常委会包括全国人大常委会都要负起责任来，“人大常委会有维护宪法实施的责任，遇到这类问题，大家要坚持按宪法和法律办事。”“有些问题如果认为解决不了，就提到这里，办公厅或者法工委研究后，作出正式答复。”彭真这里所说的办公厅和法工委，是指全国人大常委会的办公厅和法工委，这就要求全国人大常委会的工作机构在纠正地方党委的违宪行为中发挥作用。

当时，还发生了这样一个典型案例：某自治区党委提出的外贸厅长人选，在自治区人大常委会会议上未获通过，但自治区党委违背宪法和相关法律的规定，坚持对外公布并让该人选上任。这一事件引起了很大反映。彭真十分重视。他亲自召集全国人大常委会的党内副委员长和秘书长，讨论研究后认为，自治区党委的这一行为，是违背宪法的，不能允许的，并将这一事件专门向中共中央书记处写了报告。随后，中央有关负责人专门与该自治区党委书记进行谈话，批评和纠正了他们这一违宪的做法。{65}

除了发表谈话、亲自督促纠正地方任免干部中的违宪行为外，彭真还支持全国人大常委会办公厅编印《工作通讯》公开登载批评地方的各种违宪行为。1985年的《工作通讯》第12期刊登的一篇标题为“中共常熟市委检查纠正不依照法定程序变动正副乡长的错误”的报道就是一个生动的例子。{66}

彭真不仅支持在《工作通讯》上公开登载地方纠正违宪行为的做法，在他的主导下，这一做法还被直接写进了全国人大常委会的工作报告。受彭真的委托，陈丕显在1985年、1986年的六届全国人大第三次、第四次会议上所作的全国人大常委会工作报告中，就两次报告了这种公开登载地方纠正违宪行为的做法。{67}在《工作通讯》上登载地方采取措施纠正违宪行为的做法，看似一种普通的媒体行为，实则极富创意，在中国独特的政治传统和体制背景下，对于加强宪法监督，督促各方面自觉依照宪法办事可以起到很好的推动作用。

1988年初，彭真从委员长任上退下来，不再担任国家领导职务，但他依然严肃地关注着宪法监督问题。1989年春夏之交，北京发生了政治风波。采取何种方式解决这场惊心动魄的政治风波呢?全党和全社会都在焦急地思考着。这时候，彭真提出了以宪法和法律为依据，在民主和法制的轨道内解决问题的方式。5月26日，他在七届全国人大常委会党外副委员长座谈会上发表了“用宪法和法律统一思想”的重要讲话，强调用宪法有关国体的规定、有关游行示威的规定以及国务院戒严范围的规定，来衡量当前政治风波中各方的行为，用宪法和法律统一各方面的思想。他有针对性地、明确地说，“国家机关，包括国务院，也包括全国人大常委会”，“各政党，包括共产党，也包括民主党派”，“个人，包括普通老百姓，也包括党和国家领导人”，“谁都必须在宪法和法律的范围内活动，谁都没有超越宪法和法律的特权”。他还严肃地说，“一定要坚持法制，不能搞人治，任何人都不能有超越宪法和法律的特权，希望每个人都用宪法和法律来规范自己的行动”。{68}

在政治风波平息不久后的6月24日，彭真出席中央政治局扩大会议。会上，他就整顿党的作风和民主法制建设问题发表了长篇讲话。其中，再次涉及宪法的遵守和执行问题。他认为，北京政治风波的发生实际就是因为宪法没有得到遵守，“以宪法为准则，一切大是大非就会一清二楚。{69 }

二十多年前在北京发生的那场政治风波，也许不只是一个在学术层面讨论的问题，彭真对于北京是不是发生动乱的看法，离开了宪法的规定，也许会遇到不同的意见。但是，他强调在国家遇到重大问题乃至严重危机时必须用宪法来衡量大是大非，用宪法统一思想，坚定不移地监督宪法实施的观点，实在是一种远见卓识，也完全符合我国宪法的精神，这对于维护一个法治国家的长治久安和宪法权威，具有无比重要的意义。

四、结语

在中国，坚定不移地监督宪法的实施，实非一件易事。彭真从国情出发，从政治体制改革和历史传统的因素出发，对我国宪法监督制度所持的清醒认识和务实态度，在今天看来仍有很强的现实意义。彭真对推行宪法监督所提出的一系列重要观点和思想，同样是务实的、清醒的，并且是策略的，对于加强今天的宪法监督具有很强的针对性和指导性。彭真视宪法权威如泰山，以坚韧不拔的意志和科学的方法推进宪法监督，在今天看来，都倍加令人崇敬和鼓舞。以彭真认识问题、解决问题的态度和方法，以及执著于宪法实施的精神来推进宪法监督，我国的宪法实施必然会有光明的前景。

【参考文献】

{1}彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第171页。

{2}参见刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》，载《政法论坛》2010年第5期。

{3}也许由于这个说明是由胡绳的汇报和彭真的讲话要点交叉组成的，不是彭真单独的讲话，其内容就一直没有收入彭真公开出版的著作中。

{4}1982年宪法修改档案。

{5}1982年宪法修改档案。

{6}1982年宪法修改档案。

{7}1982年宪法修改档案。

{8}彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第269页。

{9}彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第334页。

{10}1982年宪法修改档案。

宪法研究生论文开题报告篇二

《 论村民委员会的行政主体地位 》

【摘要】根据我国的法律规定，村委会依法管理村集体的公共事务和公益事业，承担着对本村内部事务自治管理的职能。传统的行政法理论把村委会排除在行政主体之外，认为其行政行为不应列入司法审查范围，这种理论不利于村民依法维护自身权益。村委会的自治权不同于基于法律、法规授权以及基于基层人民政府委托而行使的行政权力，其中，村委会在行使法律、法规授予的权力时，其实施的行政行为可纳入司法审查范围，此时，村委会的行政主体地位成立。

【关键词】司法审查;行政主体;村民委员会

随着我国依法治国战略的稳步推进，村民群众法治意识不断增强，“民告官”的事例不断出现。根据我国的行政管理体制，最基层的政府是乡(民族乡、镇)人民政府，所以严格意义上的“官”最低也就到乡(民族乡、镇)一级。但是，现实中村民群众接触最频繁、联系最紧密的却是村民委员会(以下简称村委会)的干部。村委会不是一级政府，不是行政机构，严格说起来，村委会的干部并不属于“官”，但就我国的行政管理实际而言，村委会行使着部分政府行政职权，甚至行使着部分本应由乡(民族乡、镇)人民政府行使的行政职权，一直以来，村民群众都自觉或不自觉地将村委会当成“衙门”，将村委会干部当成了“官”。然而长久以来，我国传统的行政法理论将村委会一概排除在行政主体之外，认为村委会只是村民自治组织，所作出的行为不属于行政行为，因此村委会的行为不能适用于行政诉讼法，不能纳入司法审查范围。如果按照这一理论，村民群众无法通过行政诉讼渠道对村委会某些涉嫌违法的行为进行“抗辩”，往往会导致村民群众的众多权益无法得到有效保护。由此可见，村委会是否具有行政主体地位意义重大，需要认真慎重予以研究确定，本文现就此问题作一简要论述。

一、行政主体的概念及主流学术界对村委会行政主体地位的观点

一般来说，行政主体并非是法律实践中所使用的术语，而是我国行政法理论界经常使用的一个概念，系指“能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行为效果承担责任的组织”{1}。一般认为，只有行政主体所从事的与其行政职能有关的行为，才适用行政诉讼法，成为司法审查的对象。

目前我国行政法学界普遍认同行政主体应具有以下两个特征：一是享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动;二是承担由此产生的法律责任。根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号)相关规定，行政主体作被告的情况主要有以下六种：1.作出具体行政行为的行政机关作被告;2.改变原具体行政行为的复议机关作被告;3.由法律、法规授权的组织所作的具体行为，该组织是被告;4.委托某一组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告;5.行政机关的内设机构、派出机构作出具体行政行为的，该行政机关是被告;6.行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

比照上述法规性文件的规定，似乎村委会难以一一对号入座：村委会既不是一级国家行政机关，也不是行政复议机关，更不是行政机关内设机构或者派驻机构。似乎只有在某种特定情况下，即村委会在取得法律、法规授权而代行基层人民政府部分行政职权的情况下，村委会才有可能作为行政主体，具备司法审查被告资格，适用行政诉讼法。然而在我国的司法实践中，村委会几乎从未被列为行政诉讼的被告，这也意味着司法实践界仍坚持认为村委会不应具有行政主体地位。

而在我国行政法理论界，传统的行政法学理论对于村委会是否具备行政主体地位问题也一般持否定观点，即，认为村委会在任何情况下都不适用行政诉讼法，不具备司法审查被告的资格，其主要原因是村委会不是行政主体。这种理论认为：首先，村委会不是我国法律法规规定的一级政府，也不是我国行政管理体制的行政机关;其次，村委会不是法律、法规授权可以行使行政职能的组织;再次，村委会行使行政机关委托的管理职权时，可以成为行政主体、具备司法审查被告资格的是委托的行政机关，而不是作为受委托机关的村委会;此外，村委会的管理行为未被赋予强制性，村委会对村务的处理贯彻民主原则，在民主原则下实施的行为不应适用行政诉讼法的司法审查制度。

这种观点看似符合法律法规的规定，如果按照以上所说，村委会不是行政主体，村委会与村民之间的关系就不存在行政管理关系，而是一种民事法律关系，只能适用民法调整。民事法律关系最本质的特征是双方地位平等并且对有关事项协商一致，而从我国各地的村务管理工作实践来看，村民群众与村委员会的关系几乎从来就不是平等协商关系，村民群众在村委会这个“组织”面前几乎从来都会自觉或不自觉地将其与政府等同起来，于是一旦觉得村委会的行为侵犯了自己的合法权益，就会认为是“政府”侵犯了自己的权益，因此往往倾向于通过向上级政府上访的方式来解决问题，而极少通过民事诉讼途径来寻求救助。

于是问题出现了：法学专家们认为村委会不是行政主体，而村民群众却偏偏认为村委会就是“政府”的化身，双方似乎都认为自己的观点有充足的理由。这种实践与法学理论存在着较大的脱节，不免使人疑惑：村委会究竟是否具有行政主体资格?是否可以成为行政诉讼的主体?

要搞清楚村委会是否具有行政主体资格，笔者认为，首先应该从村委会行使的职权类型及权力来源开始分析。

二、村委会行使职权类型及权力来源

村委会的权力来源基础首先来源于《宪法》和《村民委员会组织法》的明确规定，《婚姻法》、《土地管理法》及其实施条例等，也包含着村委会职权部分的部分内容。在明确村委会职权之前，有必要搞清楚村委会与基层人民政府以及村民群众之间的关系：

(一)村委会与基层人民政府之间的关系

基层人民政府与村委会之间，是指导、支持和帮助的关系。《村民委员会组织法》第四条第1款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”同时，村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，向基层人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村委会与基层人民政府的关系不是一种行政隶属关系，村委会在基层人民政府的指导和帮助下，既要落实和贯彻相应的国家政策，也要协助乡级人民政府实施某些可能会对本村发生行政效果的行政管理活动。

(二)村委会与村民群众之间的关系

村委会是由村民选举产生的，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》第二条第2款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”同时，该法第十八条规定：“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”由此可见，村委会与村民之间应该是在村民自治框架下的管理者和被管理者的关系，其实质近似于民事法律关系中的契约关系。

基于以上分析，概括起来，村委会主要行使两类职权：

一是自治权，即管理村民自治事务。村民自治事务是指《宪法》和《村民委员会组织法》授权村委会处理的事务。例如《宪法》第一百一十一条第2款规定：“(村委会)办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”同时，《村民委员会组织法》第二条也有类似的概括性规定。具体说来，村委会主要管理两类自治事务：其一，农村公共事务的管理以及公共秩序的维护，比如组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，管理公共卫生，调节民间纠纷，消防安全管理，维护村内治安等;其二，集体财产的经营与管理，即支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，维护以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益等。

二是有限的行政权，即基于法律、法规授权或者基层人民政府委托而行使的行政管理权限。基层人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。这里的“协助”，主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。以“协助”审批宅基地为例，村民如果想获准在宅基地上建房，如果不能获得村委会的审批同意文件，就不能向乡政府土地管理部门提出申请，这时，村委会的“协助”审批行为已经成了审批前置条件，成了事实上的审批行为，这种“协助”行为在很大程度上就已经具有了行政管理性质，完全可以认为是在行使有限的行政管理权限了。当村民对村委会拒绝出具审批同意文件的行为不服时，如果要诉诸法律，其被告只能是村委会，而不能是乡政府或乡政府土地管理部门，此时，法院在审理时显然不能适用民事法律关系，只能适用行政诉讼法律规范对村委会的行为进行司法审查了，这也证明了村委会的这些“协助”行为已经具有有限行政权的性质。

三、村委会行政主体地位分析

从村委会行使的不同权力可以看出，在行使自治权时，村委会是基层群众性自治组织，其与村民群众之间的纠纷，适用民事诉讼相关规定;而在行使法律、法规授予的权力以及公权所认可的管理职能时，具有有限的行政管理权，此时可视为具有行政主体资格。这种行政管理职能在具体实践中主要体现在土地管理、户籍管理、婚姻生育管理等相关方面。

(一)土地经营管理职能

村委会行政主体的地位，在国家的土地管理、农地承包经营等相关规定和实际操作中，表现得尤为突出，集中体现于村委会的自治职能进一步降低和弱化，而代表国家意志的行政管理职能，如土地经营管理职能则被进一步强化。“村集体组织实际上扮演着国家(政府)代理人的角色……国家实际上是在利用村集体组织行使着政府管理职能……”{2}。这种现象的存在，主要有以下几个原因：

1.国家在集体土地所有制上采取的“有意的制度模糊”{3}，使村委会承担土地管理职能成为可能。有意的制度模糊体现在法律规定上，可见于《土地管理法》第八条第2款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”对于何为农民集体所有，则未作明确定义，仅在第十条列举了几种情况，即：“农民集体所有的土地依法属于村民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”这种列举式的立法方式考虑并照顾了历史形成的“三级所有，队为基础”的土地确权原则，但在实际操作中，由于“三级所有”制度的内涵过于宽泛，权利主体难以界定，公权、私权的适用范围也不明确且长期存在冲突。实施《土地管理法》以来所出现的集体土地与国有土地的权属争议、政府过度介入征地环节、征地纠纷不断以及被征地农民权益得不到保障等问题，均与这一制度有关。原因其实很简单—“分未定，争不止”。

产权不明晰，必然导致各权利主体之间产生激烈的博弈，限于篇幅，这里不再论及。但值得注意的是，近年，除公权介入大量取得土地外，农村集体土地管理职权已逐步由自然村向村委会集中。如在广东的土地管理实践中，土地所有权主要由各级村委会拥有，村委会可以自己的名义行使诉讼权利，组织参加征地前听证、出具相关证明等。村委会对集体土地的实际管控能力不断增强，尤其在东部沿海地区(如珠江三角洲地区)，村委会实际控制了绝大部分集体土地，通过招租、参股等形式获取集体经济收益，并尽可能地将其管理职能扩张到“三级所有”制度的模糊地带，提出了更多的管理诉求。如在广州白云区，土地均掌握在经济社和经济联社手中，镇里没有土地，镇里需要用地时要通过村与经济联社联系，通过股份合作等方式开发使用土地，从而出现了“社主任权力大过村主任，村主任大过镇长”的状况，这就使村委会承担土地行政管理的职能成为可能，而土地管理部门有时也因管理成本过高、能力受限以及依据不足等原因，默许以至支持村委会的管理诉求，形成了村委会对基层土地管理权的“分享”，公权与私权的界线趋于融合，村委会的意志也即上升为“公家”的意志，成为政府的代表。

2.国家公法对私法的实际介入，为村委会承担土地管理职能提供了依据。中国人地关系高度紧张的基本国情决定了政府对于土地管理的刚性要求，也直接导致了农地法制“主要以行政管理为主，很少有私权性质的民事规范”{4}，更多地体现为一种管理法，而非权利法。这种现状为村委会行使行政管理行为提供了事实上的依据。具体体现在几个方面：

(1)法律授权。所谓法律授权，是指依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织。亦即，只要是依法成立，能够独立承担相应的法律后果，并在法律、法规明确授权的范围内以自己的名义从事行政管理活动的主体均可成为法律、法规授权组织。这个定义明确了被授权组织的三个特征：第一，在行使法律、法规所授职能时，被授权的组织成为法律认可的行政主体，具有与行政机关相同的法律地位;第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并承担相应的法律责任;第三，被授权组织行使非授权职能时，不具有行政主体地位。如《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”这一规定即是法律对村民委员会的授权，村委会在土地管理方面因被法律直接授权而具有了行政主体的资格，并可以自己名义承担法律责任。在对广东各地的相关调查了解中笔者发现，村委会对于本村土地的承包和发包等事项，一般都有较大的话语权，村民也都承认并接受，如果没有村委会的批准，他们的土地承包、发包也难以实现。

(2)制度设计。模糊的土地产权制度设置和刚性的管理要求，集中在村一级土地管理中，常出现政府和所谓市民社会的博弈，或者说是公权与私权的博弈。而村委会所具备的双重属性，尤其作为广大村民个体“管理者”的特点，往往为“公家”所倚重。实践也表明，政府往往通过对村委会相关管理职能的认可和保障，确保自身的管理行为得以顺利推行。如为确保农民的权益，国土资源部制定了《国土资源听证规则》，其中第二十一条规定：“当事人应当在被告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。”为落实这一规定，广东省国土资源部门要求，用地单位在组织用地报批材料时，对放弃听证的，必须附具村委会的证明，并加盖村委会公章和村委会主任的签名，否则不予受理。这一规定，使得用地单位在征用土地前，必须先和村委会进行充分协商，取得大部分村民代表的认可和村委会的批准后，才有可能在听证程序中获得通过。这种制度设计既延伸了公权对土地的管理要求，也保障了村委会的利益诉求，更强化和认可了村委会作为“管理者”的主体地位。同时，为减少公权在土地管理中的不当介入，充分发挥村委会的作用，切实维护社会稳定，广东省在2007年出台了《关于深化征地制度改革的意见》(粤府办[2007] 29号)，明确提出减少和避免政府在征地过程中的过度介入和不当干预，要求对非公益性以及营利性建设项目，由用地单位与土地所有者(土地使用权人)直接协商一致后报批用地。这一规定实际上也认可了村委会在村一级土地管理中的主体地位，并通过政府规范性文件的方式，将这种自治权逐步纳入公权范畴。

(二)婚姻生育管理职能

《人口与计划生育法》第十二条规定：“村委会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。”在2003年《婚姻登记条例》颁布之前的《婚姻登记管理条例》规定，进行婚姻登记时须出具所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明，该规定虽然已经于2003年取消，这也说明在2003年之前我国通过行政法规的形式授予了村委会在婚姻登记方面的管理职能。再如，《中国公民收养子女登记办法》(民政部令第14号)第五条(二)规定：“由收养人所在单位或者村民委员会、居民委员会出具的本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明。”这也充分说明了法律法规授予了村委会在婚育管理方面的职能。

此外，《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》规定，村委会等村基层组织人员“协助人民政府”从事国有土地的经营和管理、土地征用补偿费用的管理以及代征、代缴税款等七类行为为“其他依照法律从事公务的人员”，其利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。可见，我国的最高法律制订机关同样认为，村委会在从事特定行为时，承担着与国家行政机关同等的责任，也担负着同等的义务，其成员等同于国家行政机关工作人员，依法具有行政主体资格。上述职权既是一种行政法上的权利，也是一种行政法上义务，村委会不能拒绝，不能以村委会不是行政机关就否定它的行政主体资格。

这里需要强调两点：第一，村委会并不是在任何情况下都是行政主体，并不是村委会所有的行为都可以纳入行政诉讼法的调整范围，其行为仅限于根据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动。对于村委会以集体财产所有人的名义进行民事活动引发纠纷时，就应当提起民事诉讼而不能提起司法审查。第二，纳入行政诉讼司法审查时并不排斥基层人民政府的调解。基层人民政府有权对村民反映的事项进行调解，从而改变村委会做出的某些决定，这种调解可能较行政诉讼司法审查更为便捷、效率，也更能维护村民群众的合法权益。

总之，笔者认为，村委会作为基层群众自治组织之一，在推进基层民主方面起到了重要作用，其在从事法律、法规授予的行政管理职能时，村委会的行政主体地位应予以确认。事实上，在实践中，村委会作为行政诉讼司法审查被告与村民“对簿公堂”的案件也时有发生，法学理论界有必要与时俱进，及时更新村委会的行政主体地位理论。这里需要注意的是，虽然实践中已出现将村委会作为行政诉讼司法审查被告的案件，但毕竟这类案件的范围还未涵盖村委会行政管理事项的全部，而且也是某些人民法院个别的开创性做法，并未体现在《村民委员会组织法》和《行政诉讼法》中，也就是说，这种做法还缺乏切实有效的制度保障，需要法学理论界更加充分的论证，并在今年修改《行政诉讼法》等法律时加以完善。

【参考文献】

{1}罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1991.80.

{2}{4}陈小君.农村土地法律制度研究—田野调查解读[M].北京：中国政法大学出版社，2004.65,97.

{3}何皮特.谁是中国土地的拥有者—制度变迁、产权和社会冲突[M].北京：社会科学文献出版社，2008.59.

宪法研究生论文开题报告篇三

《 浅析我国宪法对人身自由权的保护 》

【摘要】前段时间发生的河南赵作海事件，重新使如何更加切实地保护公民的人身权利，尤其是如何加强对公民人身自由保护的问题成为了当前热点。尽管有宪法规定保障公民人身自由，但在实际生活中，国家公权力机关对侵犯公民人身自由的事屡禁不止，对公民人身自由的保障情况仍不容乐观。本文主要讨论我国宪法如何对人身自由权保护的问题。

【关键词】人身自由权;住宅不受非法侵犯;通信权;功能分析

2010 年5 月9 日，“杀害”同村人并在监狱已服刑多年的河南商丘农民赵作海，因“被害人”赵振响的突然回家，被宣告无罪释放。这是继佘祥林冤案后又一件引起社会轰动的案子。又如最近我国多个省份发生的被拆迁人因对拆迁补偿不满，而进京上访被当地政府工作人员截止，并将上访人员强行送到一个地方，集中起来进行学习，俗称学习班。实际上这是一种严重限制人身自由的行为，并对上访人员实行暴打，迫使其放弃进京上访。最为典型的是发生在陕西省城固县限制上访人员的人身自由，并造成了上访人员死亡的严重恶性事件。

这些案件的出现不仅暴露了法律制度的不完善，而且也严峻的考验着我国人身自由保障机制。这些案件的发生缺乏了对公民人身自由强有力的保护，因此，加强公民人身自由的保护并切实加强落实宪法对人身自由权保障制度是这些案件出现的根本途径。

一、人身自由权的概念

人身自由权有狭义和广义之分，狭义的人身自由权，是指人身即人的肉体身躯。指人身自由不受非法侵犯;广义的人身自由权，还包括住宅不受侵犯、通信自由权。

人身权利不受侵犯是指公民的人身和行动自由支配，不受非法拘捕的权利。它是公民参加社会活动，享受其他权利的前提条件，是公民最基本的权利。

二、人身自由权的法律保护

(一)国际法对人身自由权的保护

早在1215年，英国的《自由大宪章》规定：“任何自由人，如未经同级贵族之依法，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放或者加以任何其他损害。”1789年法国《人身自由权宣言》第7条明确规定：“除非有法律所规定的情况下并按照法律所指示的手续，不得控告，逮捕或拘留任何人。”美国宪法修正案第4条规定：“人民的人身、住宅、文件和财产不无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。”

《公民权利和政治权利国际公约》第9条对此作了更为详细的规定：“1、人人享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。2、任何被逮捕的人，在被逮捕时应被告知逮捕的理由，并应被迅速告知对他提出的任何指控。3、任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。4、任何因逮捕或拘禁被自由的人，有资格向法院提起诉讼，以便法庭能正确地决定拘禁其本人是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。5、任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者，有得到赔偿的权利。”

《人身自由权宣言》及《公民权利和政治权利国际公约》对公民人身权的保护作出了明确的具体的规定，是对各国保护公民人身自由权的最低要求，为各国保护公民人身自由权提供了一定的法律依据。

(二)我国宪法对人身自由权的保护

1、人身自由权入宪有利于促进人身自由权保障与国际接轨

当代，国际间交往愈加频繁，特别是我国入世以后，国际社会对我国的人身自由权保障更加关注，对其要求也越来越高。我国已加入多个国际人身自由权公约。《世界人权宣言》和1998年10月签署的《公民权利和政治权利公约》。其中《经济，社会，文化权利国际公约》已于2001年2月28日经第九届全国人大常委会第十二次会议审议批准，该公约于批准书交存联合国秘书长之日起三个月正式对我国发生法律效力。这无疑是我国在人身自由权领域采取的一项重大举措，充分体现了我国参与人身自由权领域国际合作的一贯立场。加入国际人身自由权公约，并体现在宪法规定上，有利于加快我国与国际接轨，促进我国人身自由权保障制度的完善，并对我国与国际上与他国对话创造有利条件。也可以为我国保护人身自由权提供法律基础，加强人身自由权的保护成为当今社会发展的趋势。

2、我国宪法对人身自由权的规定

我国《宪法》第三十七条规定中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。根据宪法的规定，在我国逮捕、拘禁、搜查、剥夺或限制公民的人身自由必须由有关国家机关依照法定程序进行，任何组织、个人都不得行使这些权力。

因此，我国公民的人身权利 不受侵犯包括以下三个方面的内容：第一，公民享有不受他人支配和控制的人身自主权、行动自由权和保护自己身体免受非法侵犯权。第二，国家禁止任何组织或个人非法拘禁、剥夺、限制公民的人身自由。第三，如果公民触犯了法律，有违法犯罪行为，需要限制或剥夺其人身自由的，必须由法定的机关按照法定的程序进行。根据宪法和法律的规定，有权批准、决定限制或剥夺公民人身自由的机关是人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、法定程序由逮捕拘留条例作出了明确的规定

3、对人身自由权的限制

宪法对人身自由权的规定，也是有限度的。为了社会利益和他人权利，国家机关在必要时可以采取一定措施限制或剥夺公民的人身权利，但国家机关必须依照法定程序进行。若是违反了法定程序对公民实行限制其人身自由的行为，是一种违法犯罪的行为。

三、宪法在人身自由权保障中的功能分析

宪法作为人身自由权的保障书，即是对已有人身权的确认，也是人身自由权事业进一步发展的保障。列宁曾经指出宪法就是一张写着人民权利的纸。只有当宪法得到落实实施时，公民的基本权利，才能得到切实的保障，才是一部有用的宪法。

在人身自由权保障体系中，宪法保障是首要的、也是最富有成效的。因为宪法是一个国家的根本大法，具有最高权威和最高的法律效力。没有宪法保障，任何人身自由权的保障都将成为无源之水，无本之木。宪法对人身自由权的保护作用主要体现在：

1、确认保障人身自由权是宪法的基本原则之一

宪法的基本原则是宪法在调整社会关系时应遵循的基本准则，它对具体宪法规范的确立和实现具有指导和统率作用。基本人身自由权原则在宪法中的体现，保障人身自由权已成为各国宪法所的普遍原则。同时，也是处理与其他法律的关系、调整国家机关与国家机关、机构活动的最高准则。

2、宪法确认人身自由权的范围

人身自由权的保护是人类社会共同追求的价值目标，也是一个历史的范畴。人身自由权虽然是伴随着资产阶级革命而且产生，代表着资产阶级的价值观，但它却包含了普遍意义上的人的追求。各国的政治、经济、文化发展水平不同，国情不同，其宪法对人身自由权的规定也会有所不同。尤其是在社会主义发展国家，公民的人身自由权受到极大的重视。要想真正发挥宪法对人身自由权的保障作用，就必须在人权自由权的理想与现实之间找到一个结合点，将二者结合起来，才能真正发挥宪法对人身自由权的保障作用。

在的历史的发展过程中，人身自由权的保障已成为各国普遍接受的现代人地，并最终以国际法的形式得以确认，可见，人身自由权的保障，具有普遍性。人身自由权一般包括人身权、住宅不受非法侵犯、通信自由权。

3、宪法对人身自由权的立法具有指导作用

宪法一个国家的根本大法，宪法具有最高的法律地位和权威，所有法律法规都不得与宪法所规定的内容有冲突，否则该法律无效。

宪法有关人身自由权保护的条款，在有关人身自由权立法的基础和依据。有关人身自由权的立法不得与宪法的内容相抵触。同时也是，我们一切行为的最高标准和行为的准则。

四、人身自由权的法律完善

(一)住宅不受侵犯

1、住宅，是指公民固定的居住的场所，即是“家”。住宅不受侵犯，也称住宅自由，是指公民居住、生活、休息的场所不受非法侵入或者搜查的权利。公民的住宅不受侵犯的权利是公民人身权利不受侵犯的延伸。只要当公民的住宅得到宪法、法律的切实保护，公民的人身自由权才能得到有效的保障。

保护公民的住宅不受侵犯，有利于保护公民的居住安全和生活稳定，有利于保护人民自己生活空间自由，不受他人干涉，有利于社会的安定团结。

《世界人权宣言》第12条规定，任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉，他的荣誉和名誉不得加以攻击。人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。《公民权利和政治权利国际公约》第17条也同样了规定保护公民的住宅不受非法侵犯。目前，我国政府已批准加入了该公约，虽然全国人大还没有批准生效，但同样对我国具有一定的约束力。

2、同时，我国《宪法》第39条规定，中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。为了保障公民的住宅安全，非依法律规定，并按照法定程序，任何人都无权违背居住人的意愿而入其住宅。

《刑事诉讼法》还对公安机关、检察机关、搜查犯罪嫌疑人及有关人员的依据规定了严格的程序。《刑法》对违反规定侵入他人住宅的，情节严重或者造成严重后果，构成刑事犯罪的给予一定的刑事处罚。

3、住宅不受侵犯也不是绝对的，要受到的法律的制约。国家机关可以基于合适的理由，遵循法定的程序，得以搜查，侵入公民的住宅。

(二)通信自由权依法不受侵犯

1、通信自由权包括二层次含义：一是通信自由，指公民在与他人交往中，通过信件、电话、电报等形式自己意愿的自由，任何组织和个人不得非法干涉。二是通信秘密，指公民与他人的通信内容，任何组织和个人不得窃听、偷看、传播，或以非法方法获取。二者结合起来构成了完整的通信自由权。

2、通信自由的法律保障

保障公民的通信自由，在各国的宪法、法律中都有明确的法律规定。如《世界人权宣言》第12条规定，任何的通信不得任意干涉，人人都有权享受法律保护。《公民权利和政治权利国际公约》中也有相同的规定。

我国《宪法》第四十条规定，中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

通信自由权如同其他法律权利一样，同样也会受到法律限制。权利的行使不得超过一定的界限，国家机关为了追查刑事犯罪及为了保护国家安全，可以依照法定的程序对公民的通信自由做出一定的限度。

五、结语

宪法的切实有效实施是宪法的生命力所在，不能得以实施的宪法不过是一纸空文而已，宪法实施是宪法的本质要求和生命内容。只有宪法得到切实的实施，才能真正体现宪法的价值和功能，发挥宪法的作用。

在司法实践中，切实加强落实宪法规定的关于人身自由权保护的内容，我们才能加强对公民人身自由权的保障，避免国家机关侵犯公民人身自由权的行为，杜绝河南赵振海事件、进京上访等社会事件的发生，提高我国法治的水平，真正达到建设和谐社会的目的。

【注释】

[1]周伟：《保护人身自由条款比较研究——兼论宪法第37条之修改》，载《法学评论》，2000年第四期。

[2]林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，法律出版社, 2001年版。

[3]邓智慧：《人身保护令与人权保障》，载《中国法学》，2004年第四期。

[4]何力：《完善公民人身自由权保障机制的构想》，载《求实》2004年第2期。

[5]谢佑平：《公民人身自由权的宪法保障与司法保护》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2005年第一期。

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