一、城乡居民养老保险运行管理体制现状

城乡居民养老保险运行管理体制是在“新农保”和“城居保”管理体制基础上建立并施行的。2009 年国家建立新型农村养老保险制度，“新农保”采用县级统筹管理模式，在“新农保”试点县采用统一制度设计、统一缴费标准与财政补贴水平以及统一的基金管理和使用等管理制度安排。2011 年国务院颁布《国务院关于开展城镇居民养老保险试点的指导意见》，城镇居民社会养老保险制度以试点县为管理单位进行基金收支管理。随着城镇化水平不断提高，城乡养老保险制度整合需求愈发凸显，2014 年国家推进新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度统一，建立城乡居民养老保险制度。城乡居民养老保险基金由新农保基金和城居保基金构成，实行市县级统筹管理，设置城乡居民养老保险管理服务和经办机构，各级人力资源和社会保障部门对基金进行监管。

二、城乡居民养老保险运行管理制度存在问题

(一)监管办不分离容易导致政府寻租

在新农保制度和城居保制度运行初期阶段，集监管办于一体的县级管理模式容易诱发基金挪用、虚报瞒报等问题。2013年调查结果显示各地区新农保和城居保虚报、瞒报参保人数问题严重。2011 年全国约有 2.2 万人重复参保，导致国家财政支出额外增加约 290 万元。城乡居民养老保险给付完全由国家财政负担，各地区参保人员越多获得的财政补贴越多，由于城乡居民养老保险制度由市县自行管理，市县政府为获得更多的财政补贴对城乡居民养老保险参保人数，特别是参保老年人口进行虚报。同时，城乡居民养老保险制度经办和监管均由市县政府完成，市县政府或为了完成基金保值增值目标，或负责机构、负责人员为谋取私利容易产生基金挪用的问题。

(二)贫困地区不具备财政负担能力

市县财政是城乡居民养老保险待遇给付的主要来源，特别是在东部地区，国家财政部分负担基金筹集的情况下，贫困地区市县财政将难以负担城乡居民养老金给付，导致城乡居民养老金待遇难以提高，不能满足其养老保障需求。产生这一问题的主要原因是管理层级过低，各地区城乡居民养老保险基金未能实现统筹使用，低收入地区在财政能力约束下容易出现财政缺口。

(三)城乡居民养老保险管理效率有待提高

《国务院关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》中提出“各级人力资源部门履行监管职责，财政部门和审计部门负担基金监管，地方政府为经办机构提供必要的工作场地、设施设备、经费保障，城乡居民养老保险工作经费纳入同级财政预算”。可见，城乡居民养老保险制度采用完全依托政府的管理模式。在城乡居民养老保险制度运行过程中，政府设立经办机构，对经办人员进行定期培训，将耗费大量政府资源，而且“花别人钱、办别人事”的管理模式将导致制度运行效率损失，可引入“第三方力量”提高管理效率。

三、城乡居民养老保险全国统筹法人受托管理体制

(一)全国统筹法人受托管理

法人受托管理最早应用于企业年金之中，是指企业年金委托人将年金的运作管理等事务交由具有相关资质的法人受托机构代为执行，法人受托管理具有充分竞争、基金安全性高等优点。城乡居民养老保险可采用全国统筹法人受托管理体制，以省级为单位开展国家的各项治理工作，结合中央、地方财政分权改革，进行城乡居民养老保险制度全国统筹管理。同时，将城乡居民养老保险基金筹集、运营和投资等经营管理权由政府剥离出来，交由充分竞争的基金管理公司，不仅能够提高管理效率，而且能够降低政府管理成本。

(二)城乡居民养老保险全国统筹法人受托管理体制优势

1、全国统筹法人受托管理体制有利于转变政府职能

针对城乡居民养老保险市县管理存在的弊端，采用全国统筹法人受托管理体制将有利于改变政府包办的管理格局，将城乡居民养老保险基金筹集、运营、投资等事务在政府职能中分离出来。只需要为城乡居民养老保险制度运行提供完善全面的法律体系和制度框架，发挥养老保险收入再分配功能，建立城乡居民养老保险基金投资运行的良好经济环境和金融环境，促进形成有效的监管机制，而不再直接参与基金运营管理。国家建立全国和省级城乡居民养老保险基金管理委员会，委员会将基金投资运营权委托专业的基金管理企业，基金管理企业通过竞标方式获得管理权，基金管理企业直接面向金融市场将更加有效的实现基金保值增值。同时，委员会将基金支付事务交由银行系统和商业保险公司，利用其已经十分发达的经营网络，最大程度方便城乡居民领取养老金，提高支付效率。政府负担基金投资、运营监管，明确了政府的职能定位，在保证基金运营安全的前提下提高管理效率。

2、全国统筹法人受托模式有利于降低管理成本和交易成本

在全国统筹法人受托模式下，城乡居民养老保险基金投资运营交由专业基金管理企业，这些企业通过相互竞争获取管理权，可降低基金运营管理费用，这种模式也避免了政府建立基金投资运营管理机构带来的资本投入。城乡居民养老保险待遇发放交由银行和商业保险公司，可充分利用其分布广泛的营业网点，形成全覆盖的管理服务网，方便城乡居民的同时还能够避免政府设立专门待遇发放机构所带来的高昂成本。

3、全国统筹法人受托模式有利于构建高效的监督机制

全国统筹法人受托模式提高了管理层级，并引进了管理机构和经办机构相互制衡的监督模式，提高了基金管理的安全性，避免市县统筹管理模式下存在的基金挪用、虚报和瞒报等问题。同时，全国统筹管理模式扩大了城乡居民养老保险基金规模，能够起到降低投资风险的作用，大规模养老保险基金能够影响金融市场，提高基金收益能力。在全国与省级城乡居民养老保险基金管理委员会监督管理下，可以最大程度地提高城乡居民养老保险基金监管效率，并从法律的高度规范城乡居民养老保险的管理运行。