农村改革发展专题调研报告

发布时间:2017-03-15 05:05

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深化农村综合改革是统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设的需要。党的十七大报告就深化农村综合改革又作了进一步的强调。为进一步巩固农村综合改革成果,深化农村综合改革,舒城调查队以今年掀起的实践科学发展观、新一轮思想大解放为契机,围绕改革开放三十年农村改革发展历程进行了调研。

一、改革开放三十年来农村改革历程

我国的改革是从农村开始。农村改革近三十年来,沿着社会主义市场经济方向先后实行了三项重要改革:以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革;以税费改革为核心的农村分配关系改革;以完善农村上层建筑为核心的农村综合改革。第一步改革奠定了农村市场经济的微观基础,第二步改革理顺了国家与农民的分配关系,第三步改革将使农村上层建筑更加适应生产力发展和经济基础。农村税费改革以来,通过正税清费、减免直至彻底取消农业税,进一步理顺了农村分配关系,扭转了长期以来农民负担过重的局面,迈出了统筹城乡发展的新步伐。但是造成农民负担重的一些深层次原因还没有根除,影响农村经济社会发展的体制性弊端依然存在,必须不失时机地,坚定不移地推进农村综合改革,从根本上消除农民负担反弹的隐患。对此,我省审时度势,于2005年在18个县(市、区)先行开展了农村综合改革试点,2006年在全省范围内全面推开,在全国率先开展了农村综合改革。2006年下半年,国务院召开全国农村综合改革会议,至此,全国的农村综合改革全面推开。

自改革开放以来的三十年,我县相继进行了五次规模较大的农村改革。一是1982年开展的以“双包”(包产到户,包干到户)为内容的第一轮家庭联产承包责任制(1995年7月又开展了二轮土地承包)。二是1992年春的撤区并乡,全县的区委区公所全部撤销,合并成30个乡镇,乡镇政府所辖的站、所、办至1997年相继组建最多的已达17个,合并后人口规模最小的乡镇仅有4000余人。三是2000年开展农村税费改革试点,直到2005年初,农业税的全部取消,减轻农民负担工作取得了质和量的飞跃。四是2001年乡镇机构改革,精减人员,定编定岗,分流安置,对相关站、所、办撤并为10个,在此之前的1999年,开展了乡镇自聘人员的清理清退工作。五是2004年、2005年的农村综合改革,2004年全县由30个乡镇合并成29个乡镇,2005年全县作为全省农村综合改革试点县再次进行改革,由原有的29个乡镇合并成21个乡镇,时年春,各乡镇又进行不同规模的并村工作,政府所辖的站、所、办再次精减合并成“四办两中心”。为进一步转变政府职能,建设服务型政府,以县行政服务中心为龙头,以乡镇便民服务大厅为依托的农村综合服务平台在2006年春节前后相继挂牌办公。这次农村综合改革的目标是,按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求,推进乡镇机构、农村义务教育和县、乡财政管理体制改革,建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制,覆盖城乡的公共财政制度,政府投入办学的农村义务教育体制,促进农民减负增收和农村公益事业健康发展,推进农村经济全面发展。为此与之相适应的乡镇机构,财政、教育等改革措施相继出台。

二、农村综合改革的成果

近三十年来,通过实施农村改革和农村综合改革,农村发生了翻天覆地的变化,社会稳定、经济繁荣、民生改善、民心相向,农村出现了一派欣欣向荣的繁华景象。

一是镇村规模趋向合理,有利于统筹城乡发展,农村中心镇建设步伐加快。就拿我县一个乡镇来说吧,自1992年撤区并乡以来,相继由五乡一镇合并而成,镇域面积由原先的不足60平方公里扩大至292平方公里,占全县总面积的七分之一,属全市面积最大的乡镇,人口也由原先的不足万人增至4.5万人。通过农村综合改革,原5个乡镇的小集镇逐渐向中心镇聚拢,集镇人口由原先的不足2000人,现已发展成近万人,集镇面积由原先的不足2平方公里发展至现在3平方公里。目前集镇的基础设施配套齐全,职能部门设置齐全,105国道、318省道穿街而过,交通便捷,茶叶、板栗、竹木、盆景花卉等专业市场日臻完善,已成为霍(山)、岳(西)、潜(山)、金(安)等周边地区特色农业产品的重要交易中心和集散地。中心集镇已初具规模,集镇建设正由东向西稳步发展,集镇依山傍水、气候宜人、环境生态、风光无限。

二是政府机构有效整合,有利于建设服务型政府,行政管理体制改革步伐加快。通过农村综合改革,以转变政府职能为核心的乡镇机构改革,进一步加快了农村基层行政管理新体制的建立。农业相关站所合并成农综中心,撤销了教育办,组建了中心校,根据区域划分,撤并了农行、国税、粮贸公司等单位,扩大了农村信用社服务范围,创建了便民服务大厅,稳步实施了乡村卫生组织管理一体化。这种合理调整乡镇政府机构和事业站所设置,妥善安置分流人员,从而完善了公共服务体系,减少行政层次,降低行政成本,加快了行政管理体制改革步伐。农村义务教育改革重点落实了教育经费保障机制,把义务教育工作重点放在农村的方针得到了很好贯彻。县、乡新财政管理体制框架形成,充分体现了财权与事权相匹配,以事权定财权,财权支出向公共服务倾斜,向基层倾斜,不断增加对农业和农村的投入,进一步完善了转移支付制度,增加一般性转移支付,规范专项补助,有效减轻了基层财政负担。

三是惠农和减负政策的进一步完善,有利于民生的改善和推进,新农村建设步伐加快。随着中央对农村“多予、少取、放活”等各项惠农和减负政策的落实,农民是欢心鼓舞,农民抓农业生产的积极性充分调动,建设新农村的热情空前高涨。农村基础建设加强,农民增收,农业增效,农村面貌改观,农民生活改善,和谐文化构建,新农村建设步伐加快。

四是增强了农村经济发展后劲,有利于农村产业结构的优化升级,经济发展方式转变加快。随着农村综合改革的深入,镇、村区域面积的扩大,综合财力增强,经济发展方式由“又快又好”向“又好又快”的方式转变加快,势头强劲。近年来,在农业经济发展上,一是生态农业建设的步伐加快,特别是做大做强支柱产业;二是产业化经营步伐加快,以协会+基地+农户的方式引导农民将主导产业逐步走向专业化、规模化和效益化,提高农民的组织化程度;三是发展特色经济的步伐加快,创建一村一品,突出重点、宣传特色、创优品牌。在资源经济的发展上,重点是加快了水力资源和旅游资源的开发,依托资源优势带动二、三产业的发展。在工业经济的发展上,重点是加大生态工业的招商力度,取得既要绿水青山,又要经济发展的双赢效果。

三、目前乡镇农村综合改革亟待完善的问题及其对策

改革开放的三十年,也是农村改革不断深入和完善的三十年,仍有以下三点突出的问题在改革中亟待完善和提高。

一是思想不够解放问题。改革,意即改变事物中旧的、不合理的部分,以适应客观情况。改革就要打破事物中旧的条条框框,以创新的思维、实事求是的精神,制定适应新阶段、新形势、新特点的改革措施,并付诸予以实施。在试点改革中,有的地方不能创新思维,亮点不多,经验推广效果不显著,有的地方怕触及矛盾,改革有流于形式、求稳怕乱之嫌;在区划调整的工作中,有的地方被动应付,撤并镇、村力度不大;在机构改革中,有的地方分流与安置不能很好结合,以人为本难以体现;在行政管理体制改革中,有的地方政府与相关部门不能联动,形成了机构简单撤并,内部管理仍是各行其是,服务型政府得不到很好打造;在惠农政策的落实上,有些环节不够合理,操作性不强,群众有意见。以上问题的存在,其根源还是一个思想不够解放的问题。推进农村综合改革是社会主义新农村建设的重要任务,是一次重大的制度创新和社会变革。因此,我们要把深入推进农村综合改革的思想统一到十七大精神上来,统一到贯彻落实科学发展观重要战略思想上来,统一到中央关于三农工作的一系列战略部署上来,要充分认识其重要性、艰巨性和长期性,把它放在更加突出的位置,克服困难,创造性地开展工作,为建设社会主义新农村、构建和谐社会、推进城乡协调发展作出努力。

二是改革措施落实不够完善问题。

1、干部人事资源没有得到合理配置。有的地方在区划调整中,除原领导班子成员以全县统筹安置外,其余干部至今无任何调动,造成撤并乡镇干部的人员堆积,人浮于事,撤并的机构仍存在几张皮现象。建议以县统一调配,合理配置,调动干部的工作积极性,撤并的机构要完善职能,强化分工。

2、乡镇教育管理体制改革与乡镇机构改革不同步。撤并乡镇至今仍然存在多个中心校的管理体制,导致乡镇内教育资源合理配置困难,同时也增加了学校非教学性支出。建议,每个乡镇只能设立一个中心校,对本辖区的教育教学工作进行管理。其余的管理机构进行撤并,只履行教学管理职能,不履行行政管理职能。

3、村级规模的调整还有很大空间。由于农村综合改革时,行政村规模调整的力度不大,留有很大的空间。随着村村通工程的实施,交通日趋便捷,以及计划生育的控制,农村人口向城镇的聚集,有的村人口便出现了负增长。建议,村级规模还可以适当扩大,稳步撤并,以便于新农村建设规划和推进农业产业化进程,以进一步激活各类生产要素,增强农村发展活力。

三是改革环节中不尽合理的问题。

1、转移支付等专项资金在安排环节中不尽合理。区划调整,就全县而言,降低了行政成本,就单个乡镇和村而言,区域扩大,人员增多,工作难度加大,行政成本提高,同时,因以前乡镇均负债运行,撤并后乡镇债务加大。但各级在安排转移支付和项目资金把撤并乡镇与未并乡镇同等看待,不尽合理。建议,各级在安排转移支付、财政预算、项目资金安排中,对区划调整的乡镇、村要适度调整,增量重点倾斜,以推动撤并乡镇、村快速健康发展,解决资金运行中的诸多困难。

2、惠农政策在运行落实中仍存在一些不太科学的决策。如村村通路面宽规定为3.5m,随着村村通公交工程的实施,汽车进入家庭已成现实以及农村经济发展的需要,仅有3.5m的路面已不能确保乡、村道路的畅通,已不适应当前新农村建设的需要;建议,村村通未实施的村,其路面要增至4—5m宽,避免二次建设的资金浪费和土地协调困难问题。库区移民补助,原迁移民的后代都享受与原迁移民同等补助不太适宜,群众意见较大,同时规定原迁移民后代是女性外嫁的,其后代不能享受与男性后代同等的移民补助政策,有悖于现行的计划生育政策,有重男轻女之嫌。建议,原迁移民的后代的补助资金要统筹用于所在村、组的基础设施建设或公共服务建设,其待遇不论男、女要同等享受;另外,中央补助到农民手中的一些农业补贴,可以在充分征求群众意见的基础上,采取一事一议的办法,以镇村统筹集中用于镇、村基础设施建设和公共服务,集中群众的零散资金办大事,以加快新农村建设步伐。其资金使用应阳光操作,接受群众监督。以镇统筹的由镇级人代会讨论通过,以村统筹的以村民代表大会讨论通过。

3、集镇建设资金匮乏,不利于统筹城乡发展和新农村建设。统筹城乡发展,加快小集镇建设步伐,是新农村建设的需要,是富民强镇的需要,但目前各级对扶贫资金、涉农资金、基础设施建设的配套资金以及抗灾赈灾等资金安排到村的较多,单就乡镇集镇建设方面的资金项目较少,又由于乡镇集镇受区位、土地等方面的制约,依靠自身发展后劲不足,难度大,导致集镇建设的步伐较慢、品位不高。建议,把乡镇集镇建设作为新农村建设的第一方阵,加大集镇建设项目资金的投入,以乡镇集镇建设为龙头,向周边村庄辐射,带动整个村镇协调发展,加快新农村建设步伐。同时应把街道居委会纳入转移支付范畴,保证街道的正常办公经费,为加快集镇建设提供组织保障。

4、基层财政吃紧,干部精神状态欠佳,有碍于为新农村建设提供强有力的财力和组织保障。我县多数乡镇基本上是吃饭财政,行政村的干部工资和各项支出主要是靠转移支付,由于财力有限,导致镇村干部的工资待遇低,镇、村工作经费运转困难,镇村主要领导的大部分时间用于对上争取资金,严重影响了抓经济发展的和新农村建设的精力。以笔者所在乡镇为例,镇干年平均工资不足2万元,村干年平均不足6000元,除此之外无其他任何福利待遇,随着物价的上涨,这种工资水平已不能适应当前的消费,镇干的工作热情普遍不高,村干的年龄偏大,有能力水平的年青人不愿到村任职,从而导致了镇村干部创新工作无动力。建议:乡镇党委、政府在千方百计发展地方经济增加财力的同时,请上级要切实关心镇、村干部工作与生活,关注镇、村干部的工资待遇,增加镇、村转移支付,提高村干工资待遇,实施村干养老保险,建立村干工资增长机制,解决村干的后顾之忧,为镇、村干部营造一个良好的工作环境,为建设新农村提供强有力的财力和组织保证。

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