——宅基地无偿供给制度。是集体经济组织无偿提供给农民用于自建住房的集体土地，对农民来说，是无偿取得、无偿占有、无偿使用。正是宅基地供给制度(及其承包土地制度)保证了农村的基本稳定，保证了农民的居住权益(很少或基本根绝历史上的流民)。这是制度的优越性。保证宅基地供给制度的稳定或保证宅基地的必要的基本供给，是政府的公共政策与公共服务。认识和肯定这一点，并不会影响推动农村宅基地制度的改革。否定这一点，则会从根本上动摇农民对政府的信心(尤其在没有统一的城乡住房保障制度时)。

——“一户一宅”的使用制度。“一户一宅”的制度保证了农民居住的平等要求，保证了农户对集体资产的平等占有(完全的市场经济是做不到这一点的，如巴西，农民成为城市贫民窟居民)。

——宅基地的双重功能。对于农民讲，宅基地具有社会福利和保障性质，是居住功能和社会保障功能兼具的权利。宅基地的农户使用权是我国特有的一种用益物权形式。因此，宅基地的财产权益与一般土地要素的财产权益有所不同，宅基地制度改革必须考虑农村农民居住权和社会保障权两部分利益。

——宅基地是用于建农民住房的特定的专属的土地功能，是国家农民住房保障体系(制度)的根基，其他功能统统是外化的。这与户籍制度改革一样，除了兼具部分社保功能之外，其他完全可以忽略。

3、房地不可分是农村宅基地的基本特点，决定了农村住房的基本属性。

——农村宅基地使用权制度是农村住房制度的法理基础。农村住房制度是国家住房制度的组成部分。逻辑上，农村宅基地使用权制度是国家住房制度的法理构成。

——“先有地后有房”是农民住房建设的基本特征。 自筹资金、自行建设、自我拥有、自己管理、自家使用，是农村住房建设制度的基本特点。

——农房的建设模式主要为非政府统一建设，农房的市场属性是非市场流通的，农房的管理是非物业化管理的。

——农民住房是农户的私有财产，政府要通过对农民住房实施专门的房屋登记，来保护农民完整的私人财产权利。在农村集体资产上构建的私人住房财产(财产权及收益权)法理上如何解析，尚待进一步的讨论。

——政府有责任提供共同拥有的集中宅基地建设“农村公屋”，保障最困难的农户最基本的居住权益。

——农民集中居住使用的宅基地依然是农民的，是农村集体的，并不因为集中居住而改变了宅基地的属性。但是，这样的居住形式只有农村宅基地的价值空间(类似于城市小区)，而没有“一户一宅”宅基地的物理空间。

三 、 当前农村宅基地制度的矛盾冲突

农村宅基地制度的利弊评价可以从多方面展开，但是其保障农民有基本居所，保障了农民居住的基本人权是不争的事实。随着城镇化发展进程，农村宅基地制度冲突显现，主要表现为土地使用性质变形、宅基地供给保障、建设用地指标流转和宅基地交易及抵押(以房子抵押形式)等所导致的矛盾冲突，以及如何更好地体现土地要素的市场属性，满足城乡两端居民对农村土地使用的需求。这里，我们尤其要注意到，城里人(代表了政策的主要制定者)已经不满足当前的土地利益分配的制度安排，特别是先富起来的中产阶层，在全球性资本过剩产能过剩的时期，迫切地希望能够获得更多的发展利益，获得更好的资产收益。盯紧农村的土地(宅基地仅仅是开端)是当前最可见到的出路。

当前，农村宅基地使用违法违规事件的主体包括政府、农户、资本，这也一定程度上反映了政府、农户、资本之间的利益博弈。

1、国家住房制度中的农村住房制度缺乏法理认定，导致社会认识上的冲突和使用中不同利益的博弈。常住人口的城镇化率与户籍人口的城镇化率，在居住证制度建立后，已经是个伪命题。

2、一户多宅与农村建房宅基地供给的短缺，在不同地区不同程度地存在。广州市调研时曾见到一户四处宅基地，一户多宅在珠三角地区非常普遍(与过载的农民工涌入和有偿使用宅基地机制有直接关联)。但这不是农村宅基地制度本身的缺陷。

3、进城农民的宅基地退出机制缺失。城乡建设用地资源要素流通受阻(此处还不是指城乡统一的建设用地市场)。

4、社会资本进入农村，对农户宅基地的租用、借用，形成事实上的长期使用，而避免了缴纳土地使用税金。亦或商业使用农户宅基地导致的国家税收的流失(农民收入了)。

5、政府通过农民集中居住，流转了农民的宅基地，是对农民资产的占有与使用的一种形式。以多种形式将收益还利于民，是政府对农民宅基地流失(集中)的正当补偿。

6、在承包地上随意建房，形成对宅基地的事实占有。城中村的宅基地与集体建设用地缺乏有效的治理手段。……

四、农村宅基地制度改革的理论认识

十八届三中全会决定：赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、非凡运行。2015 年 11 月 1 号下发的****办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》明确要求，深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。……

1、宅基地制度改革的基本思路。在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。(建立起城乡统一的国家住房保障体系，农村宅基地制度的功能自然消退)

2、推动宅基地制度改革的目的。宅基地制度改革要从构建新型的工农关系城乡关系上考虑，制度层面的顶层设计。一是建立统一的城乡建设用地市场，实现城乡建设用地总量平衡，集约节约使用土地，提高土地使用效率。二是保护所有农民的居住权益，要以保证农村家庭和进城农民家庭，户户人人都能有稳定的居所为基础。三是保护住在农村的农户的宅基地用益物权，保护农民的财产权益，尊重农民意愿。四是保证新型城镇化健康发展，基本满足城里人对农村土地(已不是宅基地)使用的需求。(特别注意， 而非城里人到农村置办地产买卖土地的需求。)

3、统筹农村宅基地制度改革。农村宅基地制度改革要从三个方面统筹考虑。一是统筹“ 三块地”的改革。宅基地改革是国家土地制度改革的重要组成，三块地要分离，将宅基地和农村集体建设用地独立出来，分类分步推动土地管理制度的改革。以农村承包土地制度的稳定来保证农村集体经济组织的相对稳定。以“同地同权同价”的原则推动农村集体建设用地和农村宅基地的深化改革。以“入市”为目标改革农村集体建设用地，以“农民参与”股份制为目标推动农村宅基地制度的改革。

二是 统筹完善国家住宅制度的改革。农村宅基地制度的改革要与国家住房制度的改革和完善共同推动，从建立统一的国家住房制度，从国家制度层面系统地确立农村住房制度。从农村住房制度的“一供三非四保五自”的基本特点，可以认知，建立统一的城乡住房制度是重大的制度建设，是国家财富和社会财富，以及个人财富的再次认证(制度财富的增加)，因此，农村宅基地比集体建设用地的财产属性更为复杂、牵扯的利益层面更大。现在看来，最为简单的处理方法是把进城农民包括进城市住房保障制度中(去房地产库存)，给农民适当补偿收回宅基地。但这也掐断了城乡统一房地产市场和国家财富增长的脖颈(统筹城乡房地产市场)。

三是 统筹城乡居民对农村土地使用的需求 。我曾提到过一个重大的问题，未来农村是谁的，还是不是仅仅居住在那里的农民的。新型的城乡关系必然指明，城市也是为农村居民的，农村也是为城市居民的。因此首先可以明确，城里人有使用农村土地的权利，包括租用、借用农村的土地、农宅等，这种使用权是会导致收益权的，如在农村的民宿。其次，城里人能否拥有农村的土地财产，即土地占有权，目前绝不能突破。第三，如何既解决城乡居民对农村土地使用的向往(城乡居民使用需求是不同的)，又不动摇土地的公有性质，统筹城乡居民对农村土地使用(主要表现为满足城里人在农村宅基地建房的需要)，是农村宅基地制度改革无法回避的制度设计难题。

4、不能忽视当前推动宅基地私有化改革的主张。主要是两种意见：一是主张彻底回到 1956年”一化三改“之前，全面实现农村土地的农民个人所有。二是当前经济下行，徘徊在跨越中等收入国家的门槛，城乡都出现了新动能新动力缺失，必须要有新的改革动力，当前唯一能起到全局性推动作用的是深化农村改革。(路径上有两种观点)一种观点(局部的)就是实施土地私有化，起步是推动宅基地私有化。经济人解释：以土地吸引城里人富裕资产到农村去，激活农村发展要素。实践做法：打着城乡一体化的旗号，让农民集中居住，腾退出的农村宅基地由城里人购置自由建房，实现社会财富增长。另一种观点(主流的)扎实推进城乡一体化，通过城乡两端发力补短板，解决发展不协调发展动力缺失的问题。

5、部里个别人的观点：

——城里人到农村自由买卖农户宅基地。

——在小城镇周围提供用于农户建房的宅基地。农村宅基地的资本化取决于国家城乡社会保障体系的完善和国家城乡住房制度的确立。在没有建立起完整的国家住房制度前(目前仅有城市住房制度)，主张城里人到农村自由买卖农村宅基地，既不合理更不合法。新自由主义思潮全球化影响，不仅仅在其他第三世界的发展中国家，这也是在我国城乡建设领域的反映(表面上的宅基地自由买卖，实质上的制度替代)。城乡人买卖宅基地的目的 。农户卖出宅基地的目的，主要是获取更多的收益，换取城里的社会保障和保障房。城里人到农村买农户宅基地的目的，不仅仅是改善城里人的生活方式(现在也可以长期居住在农村)，更核心的是要拥有农村土地财产，获取日后土地增值收益(农宿、酒店等)。让城里人到农村自由购买宅基地 的经济本质。一是形成新的利益输送机制，为有能力的、有关系的农户(尤其是有公务员成员的农村家庭)提供新的获取宅基地路径。二是为城市里先富起来的一部分人提供了新的掠夺农村财产扩大财富积累的路径—— 通过买卖宅基地或农村土地获益。三是将原来通过地价等不平等交易，由国家剥夺农民利益的形式，转化为市场上的“同价”，由城里富起来的人剥夺农民利益。这必将进一步加剧城乡、阶层、社会发展的不公平和不平衡性，加大推进实施统一的城乡房地产制度的复杂性，加剧城乡冲突与城乡两极分化。

制度公平，是改革的第一理性判断。要看一个改革是加剧社会财富分配的差距，还是缩小社会财富分配差距。

五、农村宅基地制度改革的主要出路

农村宅基地改革大思路——先确权、保财产;有限供(农业区)、有偿退(规划区);指标转、利益还。农村宅基地制度应该包括宅基地的供给机制、承继机制、交易机制、退出机制、收益分配机制五个方面。

1、推动农村宅基地供给制度改革。一是城市规划区内或城市群发展范围内，一律停止宅基地的供给。农民住房需求纳入保障房体系和市场体系。政府可考虑对困难农户住房或购房补助。二是对非城市规划区范围内的农村地区，尤其是农业生产地区，在收紧的基础上保证宅基地的适度供给(原则上只退出不进入)，满足个别家庭分家析产建房之需。三是一律禁止有偿供给宅基地，有偿使用宅基地也要逐步停止。全面终止农村宅基地制度条件尚不成熟。

2、建立农村宅基地的退出机制。国家建立城乡基本统一的保障性住房制度，在享受到国家保障房制度的同时，退出使用或占有的农村宅基地。首先是进城落户的公务员要动员其全面彻底的退出。其次是进城进镇落户农民工，已享有当地保障房的退出原农村宅基地，合理补偿原有农村住房建设(以补偿建房为由)。三是农村已由集体或社区提供住房供养的人口(如农村公屋等)，其宅基地由集体经济组织收回。

3、完善宅基地的承继机制。要严格宅基地的代际传承。一是农户的后代承继机制，凡能承继上代宅基地的，应不再提供新的宅基地使用;凡提供新的宅基地的，其上代宅基地应在老人离世时，由本村集体有偿收回。二是研究收回的宅基地的集体处置权。三是堵死城乡代际传承和隔代传承(涉及到农村的民俗)。

4、农村宅基地的交易机制。农村宅基地的财产权应在交易中体现，要制止任何形式的私下交易或变相交易。一是在镇一级以上的农村产权交易市场实现。二是可以借鉴重庆市地票交易市场的模式推动。

5、整理节约的宅基地的利益分配机制。收益分配是财产权实现的表现形式。一是村庄整理出的宅基地和集体建设用地要纳入到城乡规划中统筹使用，优先安排农户住房建设用地和农村人居环境改善用地，优先保证农村公共事业发展用地，优先安排农业生产基础设施建设用地。城乡增减挂钩的用地指标，要依据城乡规划法和土地管理法纳入到年度建设用地计划安排使用。二是进入交易的农村宅基地收入的资金分配，要体现出集体占有权和农户使用权两个方面，集体和农户都拥有宅基地的财产收益权。重庆地票交易市场原则上规定宅基地交易收入的 85%归原宅基地使用农户，15%归村集体。三是整理节约出的宅基地和集体建设用地是农村集体经济组织的财产，应当归本村全体农民所有，节约出来的土地收益分配要重点向农户和农民倾斜，向村里的公共领域倾斜。

6、研究农村宅基地完全退出机制的时机选择与配套政策。建立农村宅基地退出机制没有争议，关键是退出的时机选择和实现退出的配套政策。一是加强农村地区的社会保障，解决农户养老生存的后顾之忧。二是将进城农民工全部纳入到城镇住房保障体系。三是建立农村公屋制度。在乡镇和中心村建设农村公屋，由国家和集体筹集资金建设，房屋权属归农村集体，由集体经济组织或村委会管理，供农村困难群众和一些五保老人(孤老)居住。这些老人将其承包地和宅基地还给村集体，产生的收入作为老人的供养资金。