战胜自己的空间

“函”在新中国成立前，就被广泛使用，早在1940年和1942年，我晋察冀边区行政委员会和陕甘宁边区政府就将“函”列为正式的公文文种。

根据《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称“《条例》”）第七条第（十三）项的规定：函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“《办法》”）第九条第（十二）项的规定：函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。显而易见，函是不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题，或者向有关主管部门请求批准事项时所用的文种。

作为公文中唯一的一种平行文种——函，其适用的范围非常广泛。在行文方向上，不仅可以在平行机关之间行文，而且可以在不相隶属的机关之间行文，其中包括向上级机关或者下级机关行文。在适用的内容方面，它除了主要用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题外，也可以向有关主管部门请求批准事项，向上级机关询问具体事宜，还可以用于上级机关答复下级机关的询问或请求批准事项，以及上级机关催办下级机关有关事宜。如要求下级机关函报报表、材料、统计数字等。此外，函有时还可以用于上级机关对某件原发文件作较小的补充或更正。

在当代社会中，“函”已经成为联系工作、传播信息、沟通情况、赢得理解和支持的重要手段。随着我国改革开放的深入、市场经济的发展、流通领域的活跃、横向联系的扩大，“函”在公务活动中的作用必将越来越大。

然而，当前在公文写作实践中，“函”被人们错用或混用的情况很多，主要有以“请示”代“函”，以“批复”代“函”，以“通知”代“函”，以“通告”代“函”四种情形。

一是以“请示”代“函”

案例一：某省人大城乡建设环境与资源保护工作委员会向省人大常委会办公厅送一份文件为《关于××议题安排列入××届人大常委会第×次会议的请示》。

根据案例一我们可以看到，省人大城乡建设环境与资源保护工作委员会与省人大常委会办公厅为平行机构，协调商办事宜，不宜用上行文，用函行文即可。所以，标题应该改为《关于××议题安排列入××届人大常委会第×次会议的函》。其实，一个省的人大常委会的工作机构与各专门委员会都在省会城市，一般距离不远，诸如涉及专门委员会业务范围的议题上常委会会议，若原无安排，要求补充，在口头请示领导不便的情况下，专门委员会以正式文件向主任会议请示为宜。如需人大常委会办公厅转呈，必须用“函”这一文种。

二是以“批复”代 “函”

案例二：××省财政厅一份文件标题为《关于同意省公安厅购买反恐应急指挥系统的批复》。

这肯定是不对的。根据《办法》第九条第（十）项的规定：批复适用于答复下级机关的请示事项。即“批复”是下行文，××省公安厅与财政厅是平级单位。因此，在案例二中使用“批复”这一文种显然是错误的。凡是平行机关对相关单位的业务答复审批类事宜，必须用“函”来行文。在此处，其标题应改为《关于省公安厅购买反恐应急指挥系统的复函》。

三是以“通知”代“函”

案例三：××省人大常委会在《关于检查<劳动法>实施情况的通知》中，“某市、某州人大常委会并人民政府：(另起)省人大常委会执法检查组将于×年×月×日至×月×日到市、州检查《劳动法》的实施情况，请预作准备。并请通知××、××、××三县人大和政府。”

按照《地方组织法》的规定，各级地方人民政府向本级人大负责，是同级人大的执行机关和行政机关，没有向上级人大负责的责任和义务，上级人大所到地区的执法检查通知，宜通知到当地人大常委会，由当地人大常委会按照本级人大与政府的法定关系，通知当地同级人大的执行机关——人民政府或有关部门。根据《办法》第九条第（五）项的规定：通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。因此，不宜由上级人大直接通知到当地人民政府或有关部门。即便出于方便的话，就需要用“函”这一文种了。

四是以“通告”代“函”

案例四：例如某市百货商场联合举办“迎接新中国成立六十周年商品交易洽谈会”，向全市有关单位发文，题目为《关于联合举办“迎接新中国成立六十周年商品交易洽谈会”的通告》。

此处，也不妥。根据《办法》第九条第（五）项的规定：通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。案例中，某市百货商场只是向全市有关单位发文，不是公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。在这个案例中，标题应改为《关于联合举办“迎接新中国成立六十周年商品交易洽谈会”的函》，才妥。

另外，在函这一文种的使用中，我们又常见:“函代请示”、“ 函代批复”的情况。出现这种情况，对我们文秘工作者来说，又要区别对待，加以变通使用。

一是函代请示

案例五：1980年6月3日，湖北省人民政府就国徽悬挂问题行文给国务院进行询问，使用的就是“函”，即《湖北省人民政府就国徽悬挂问题给国务院的函》。

省政府与国务院是下级与上级的关系，并未因此就使用“请示”。原因主要是取决于行文的内容。因为它不是请求上级批准某个事项，而是向上级探询、了解既定的某个事宜，不需上级进行专门研究决定，更不需要上级做出新的决策加以确认，属于工作中的日常常规性行文，所以要用“函”。“函”的本质是平行文，但在这里就出现了一个小小的变通，由于这种询问总归是下级对上级，所以，人们称这种变通为“函代请示”。

二是函代批复

案例六：2002年4月18日，国务院办公厅发布《关于同意宁波海关升格为正厅(局)级直属海关问题的复函》（国办函〔2002〕31号），这份函是国务院办公厅根据浙江省人民政府《关于宁波海关升格为正厅级直属海关的请示》(浙政〔2001〕27号)发文的。

这个案例是一个典型的“函代批复”。“函代批复”中的“函”指的是公文外在形式；“函代批复”中“批复”指的是公文的内在本质。从公文外形上看，它是一份“函”，而实质上是一份千真万确的“批复”。“函代批复”里的“代”字，我们不能理解为“代替”而要强调它的内在实质，是外在形式与内在本质的完整与统一。这种叫法，恰恰是针对工作中纷繁复杂的状态准确地反映了相关文种的运动形态。对下级上报的“请示”有时则由上级机关予以“批复”，有时则由上级机关的办公厅（室）采用“函”予以答复，这一切全由上级根据所请示事项的内容权衡处置。对于这种作法，从表面上看它是一份“复函”，实质是对上级机关“批复”的一种变通，所以在党政机关的秘书工作人员中管这种作法叫做“函代批复”。这里的“代”字不可简单地用“代替”来解释，它是表明从事物外在形式到内在本质的结合。所以，对于我们文秘工作者来说，要具体问题具体分析，加以变通使用。

以上四种出现错用或者混用函的情况，主要有三个方面的原因：一是公文撰拟者主观认识上的原因。一方面主要是没有认真学习、细致分析、深刻学领会新《办法》、《条例》关于“函”的含义、特点和用途。于是，就出现了错用或者混用的情况。另一方面是在需要向有关主管部门请求批准事宜而行文时，存在有求于对方就要“低人一等、矮人三分”的思想。于是在行文时，就用“请示”代替了“函”。

二是发文机关领导者的原因。公文撰拟者在撰拟的时候，用的是“函”或者是“复函”。而领导却非要用“请示”或者“批复”。例如：招商银行某分行就邀请某省省委主要领导同志参加招商银行某市分行开业庆典仪式，文秘人员开始将文种确定为“函”，但该行的领导要么是出于对省委的尊重、要么是对“函”的使用规定缺乏全面、正确的理解，最后在行文时却将“函”改成了“请示”。

三是受文机关的原因。在实际工作当中，有些主管部门由于有权审批某一事项，如机构设置、人员定编、批拨资金或物资等等，于是在行文时，不管是否具有隶属关系，想当然地认为自己是上级，非要对方用“请示”行文不可。如不照此办理，就设置障碍不予以审批。而对方一旦使用“请示”行文，他就“大笔一挥”，以“批复”回文。例如：某乡镇人民政府向同级业务主管部门财政局要求追加修建张洼村至桃花村的“村村通”公路经费，将标题拟为《关于请予解决追加修建张洼村至桃花村的“村村通”公路经费的函》。其文种的使用是正确的。因乡镇人民政府与财政局是平级关系，均为县政府的下属部门，按《办法》、《条例》的规定，其相互之间的往来行文应当使用“函”。但该文件发出后，对方告知要用“请示”行文才可以。出于无奈，该乡镇人民政府最后将“函”改为“请示”。

综上所述，可以看出，恢复“函”的本来面目，恢复它在法定公文大家族中应有的地位和作用，是当务之急。为此，需要从以下几个方面入手：

首先，在思想上，要高度重视。实际工作中，出现以“请示”代“函”、“批复”代“函”、“通知”代“函”、“通告”代“函”等问题，这主要是文秘工作者没有从根本上认识到“函”的地位和功能。用“函”时，总觉得其效力不如“通知”、“通告”以及“请示”强，也觉得不够郑重，对受文机关不够尊重。其实，这是一种误解。在国务院《关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》中，就明确“函”的效力。“函”作为主要文种之一，与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。因此，我们文秘工作者要在思想上高度重视“函”，不要将其遗忘。

其次，在宣传上，要加大力度。《办法》、《条例》都明确了“函”的适用范围，并对其在行文关系上的有关问题提出了明确、具体的要求。因此，应当加强新《办法》、《条例》的宣传贯彻力度，组织形式多样的培训活动，要从根本上理解和把握“函”的性质及功能，弄清其适用范围，坚决杜绝错用、混用现象的发生。

第三，在行文时，要注重协调。在实际工作当中，公文的撰拟者、发文机关的领导人以及受文机关三方要注重协调，发挥联动作用。严格按照新《办法》、《条例》的规定，规范行文、科学行文。特别是有关领导同志对此要予以高度重视和支持。同时，有关业务主管部门之间也需要加强相互理解与沟通、协调与联动，以确保“函”这一文种的使用更加规范、更加科学。

注：此文现在已经发表了。

2010年12月22日